Определение № 1 от 21 февруари 2019 г. по конституционно дело № 1 от 2019 г.

ОПРЕДЕЛЕНИЕ № 1 от 21 февруари 2019 г. по конституционно дело № 1 от 2019 г.

Конституционният съд в състав: председател: Борис Велчев, членове: Георги Ангелов, Анастас Анастасов, Гроздан Илиев, Мариана Карагьозова-Финкова, Константин Пенчев, Филип Димитров, Таня Райковска, Надежда Джелепова, Павлина Панова, Атанас Семов, Красимир Влахов, при участието на секретар-протоколиста Гергана Иванова разгледа в закрито заседание на 21.02.2019 г. конституционно дело № 1/2019 г., докладвано от съдия Анастас Анастасов.

Производството е по реда на чл. 149, ал. 1, т. 2, предл. първо във връзка с чл. 150, ал. 3 от Конституцията на Република България (Конституцията) във фазата по допустимостта съгласно чл. 19, ал. 1 от Закона за Конституционен съд (ЗКС).

Делото е образувано на 8.01.2019 г. по искане на омбудсмана на Република България, който, упражнявайки правомощията си по чл. 150, ал. 3 от Конституцията, е сезирал Конституционния съд с искане за установяване на противоконституционност на разпоредбите на чл. 8, ал. 1 – 6, чл. 9 – 15, чл. 17, ал. 1, т. 4, чл. 22, ал. 2, т. 12 и чл. 30 от Закона за административното регулиране на икономически дейности, свързани с нефт и продукти от нефтен произход (ЗАРИДСНПНП) (обн., ДВ, бр. 62 от 27.07.2018 г.; посл. изм. и доп., бр. 13 от 12.02.2019 г.), както и на § 1, т. 8 от допълнителната разпоредба на същия закон.

Според вносителя разпоредбите на чл. 8, ал. 1 – 6, чл. 9 – 15, чл. 17, ал. 1, т. 4, чл. 22, ал. 2, т. 12, чл. 30 и § 1, т. 8 ЗАРИДСНПНП противоречат на чл. 19, ал. 1 и 2 от Конституцията, а § 1, т. 8 от допълнителната разпоредба на ЗАРИДСНПНП е в противоречие и с чл. 44, ал. 1 от Основния закон.

В искането се поддържа, че с оспорените разпоредби се въвеждат условия за осъществяване на стопанска дейност, които засягат права на гражданите в качеството им на потребители (чл. 19, ал. 1 и 2 от Конституцията), както и правото на гражданите да се сдружават (чл. 44 от Конституцията). Според вносителя защитата на потребителите попада в обхвата на правомощието на омбудсмана по чл. 150, ал. 3 от Конституцията да сезира Конституционния съд с искане за установяване на противоконституционност на закон, с който се нарушават права и свободи на гражданите.

Омбудсманът излага, че разпоредбите на чл. 8, ал. 1 – 6, чл. 9 – 15, чл. 17, ал. 1, т. 4, чл. 22, ал. 2, т. 12, чл. 30 и § 1, т. 8 ЗАРИДСНПНП противоречат на чл. 19, ал. 1 и 2 от Конституцията, тъй като, без това да е необходимо, въвеждат възможност за непропорционална административна намеса в отношенията във връзка с търговията с нефт и продукти от нефт. Като се позовава на практика на Конституционния съд, омбудсманът изтъква, че „…правото на свободна стопанска инициатива може да бъде ограничавано, и поспециално изискването законът да осигурява и да гарантира на правните субекти еднакви правни условия за стопанска дейност да бъде подложена на държавно регулиране…“, когато се налага опазването на други особено важни конституционни ценности, и то в определени граници, като всяко ограничение следва бъде основано на принципа на пропорционалност, а формулирането му не трябва да води до ограничаване на търговията и до забрани, които не отговарят на обективна оценка за необходимост и пропорционалност. Вносителят обосновава, че чл. 19, ал. 2 от Конституцията пряко обвързва „правото на свобода на стопанската инициатива“ със защитата на потребителя, както и със забраната за злоупотреба с монополно положение и нелоялна конкуренция. В искането се поддържа, че нормативните рестрикции по отношение осъществяването на стопанска дейност трябва винаги да бъдат пропорционални и щадящи с оглед защитата на потребителя и на обществените потребности, защото те под една или друга форма ограничават въздействието на конкуренцията на пазара и нейното благоприятно значение за защита на интересите на потребителите. Според омбудсмана с поставянето на трудно изпълними и несъразмерно високи във финансово изражение прагове и изисквания под формата на рестрикции при административното регулиране на дейностите, свързани с нефт и продукти от нефтен произход, законодателят на практика ограничава кръга от икономически субекти, които могат да извършват тези дейности, и по такъв начин се създават условия за монополизъм и за ограничаване на конкуренцията.

Вносителят излага още, че § 1, т. 8 от допълнителната разпоредба на ЗАРИДСНПНП е в противоречие и с чл. 44, ал. 1 от Конституцията. Според омбудсмана с оспорената разпоредба се ограничава свободата на сдружаване, създава се монопол на браншови организации на „едрия капитал“, като, от друга страна, се дискриминират физическите лица – еднолични търговци, и другите малки и средни участници на пазара, участващи в „не-представителните“ браншови организации. Вносителят поддържа, че посочената разпоредба въвежда необосновано висока норма на представителност и ограничава свободата на сдружаване, като поставя пазарни фактори в основата на създаването и дейността на една нестопанска организация.

Конституционният съд, за да се произнесе по допустимостта на искането, съобрази следното:

На 31 януари 2019 г. от 44-то Народно събрание е приет Закон за изменение и допълнение на Закона за административното регулиране на икономически дейности, свързани с нефт и продукти от нефтен произход (ЗИДЗАРИДСНПНП) (ДВ, бр. 13 от 12.02.2019 г.). С така приетия закон с § 2 ЗИДЗАРИДСНПНП са направени изменения в ал. 1, 2, 3, 5 и 6 на оспорения чл. 8 ЗАРИДСНПНП, с § 3 ЗИДЗАРИДСНПНП са направени изменения в чл. 9, ал. 1 ЗАРИДСНПНП, а с § 4 ЗИДЗАРИДСНПНП е отменена т. 2 на чл. 11 ЗАРИДСНПНП.

Както се е произнасял при подобни случаи при изменение и допълнение на закон (Решение № 9 от 10.05.2018 г. по к.д. № 5/2017 г.; Решение № 14 от 9.10.2018 г. по к.д. № 12/2017 г.; Определение № 2 от 8.11.2018 г. по к.д. № 5/2018 г. и др.), Конституционният съд следва да отклони направеното искане за обявяване на противоконституционност относно чл. 8, ал. 1, 2, 3, 5 и 6, чл. 9, ал. 1 и чл. 11, т. 2 ЗАРИДСНПНП като недопустимо и да прекрати производството по к.д. № 1/2019 г. в тази му част. Изменените разпоредби имат ново съдържание и смисъл, като така се внася нов предмет на делото в тази част, какъвто не е поискан от вносителя и с какъвто не е сезиран Конституционният съд, а отмяната на оспорената т. 2 на чл. 11 ЗАРИДСНПНП води и до липса на предмет, както и на правен интерес от разглеждането на искането по същество в тази му част. Ако съдът допусне да се разгледат така изменените разпоредби, означава той да се самосезира, което е недопустимо.

По отношение на останалите непроменени оспорени разпоредби – чл. 8, ал. 4, чл. 9, ал. 2, чл. 10 – 15, чл. 17, ал. 1, т. 4, чл. 22, ал. 2, т. 12 ЗАРИДСНПНП е налице недопустимост на производството поради следното:

С третата поправка на Конституцията, извършена със Закона за изменение и допълнение на Конституцията на Република България (ДВ, бр. 27 от 2006 г.), със създаването на новите чл. 91а и ал. 3 на чл. 150 на конституционно ниво са закрепени институцията на омбудсмана и възможността той да сезира Конституционния съд с искане за установяване на противоконституционност на закон, с който се нарушават права и свободи на граждани. За разлика от изброените в чл. 150, ал. 1 публични органи, които са оправомощени да сезират Конституционния съд с искане да упражни някое или няколко от правомощията си по чл. 149, ал. 1 от Основния закон и които разполагат с обща компетентност за сезиране на съда, то омбудсманът като орган на инициатива има самостоятелно място и уредбата съдържа редица особености, които са в посока на ограничаване на правомощието му за сезиране в сравнение с останалите субекти по чл. 150, ал. 1 от Конституцията.

Правомощията на омбудсмана съгласно конституционната разпоредба на чл. 150, ал. 3 са ограничени до възможността да прави искане само по чл. 149, ал. 1, т. 2, предложение първо от Конституцията. Той не е компетентен да инициира производство за установяване на съответствие на закон с общопризнати норми на международното право и с международни договори, по които България е страна (Определение № 8 oт 2.12.2010 г. по к.д. № 14/2010 г.). Ограничение има и в предмета на оспорване – омбудсманът може да иска установяване на противоконституционност само на закон, а не и на другите актове на Народното събрание и на актовете на президента (Определение № 1 oт 9.02.2010 г. по к.д. № 19/2009 г.). Предмет на проверката за конституционосъобразност може да бъде само този закон, който нарушава конституционни разпоредби, регулиращи уредбата и защитата на правата и свободите на гражданите (Определение № 2 от 12.04.2016 г. по к.д. № 12 от 2015 г.). Съгласно Конституцията и Закона за омбудсмана (ЗО) (обн., ДВ, бр. 48 от 23.05.2003 г.; посл. изм. и доп., бр. 20 от 6.03.2018 г.) омбудсманът има задължението да бъде застъпник на правата и свободите на гражданите. А това са закрепените в Конституцията права и свободи, които са присъщи на човека и гражданина и са неотменими (Определение № 8 от 2.12.2010 г. по к.д. № 14/2010 г.). Съгласно чл. 2, ал. 2 ЗО омбудсманът се застъпва с предвидените в закона средства, когато с действие или бездействие се засягат или нарушават правата и свободите на гражданите от държавните и общинските органи и техните администрации, както и от лицата, на които е възложено да предоставят публични услуги. Омбудсманът е обществен защитник, който насърчава и защитава правата на човека и основните свободи (чл. 2, ал. 1 ЗО). Следователно негово правомощие е да предоставя защита срещу действия или бездействия на държавната или общинската администрация, които представляват неспазване на задължението им да се въздържат от нарушаване на онези права, които по своя характер са всеобщи и присъщи на всички граждани в това им качество (Определение № 2 от 12.04.2016 г. по к.д. № 12 от 2015 г.).

За всички останали случаи на възможна противоконституционност на закон или друг акт на Народното събрание, както и за необходимост от тълкуване на Конституцията или произнасяне за съответствие на сключените от Република България международни договори с Конституцията преди ратификацията им, или за съответствие на законите с общопризнатите норми на международното право и с международните договори, по които България е страна, омбудсманът съгласно чл. 91а, ал. 1 от Основния закон като застъпник на правата и свободите на гражданите разполага с възможност да уведомява органите по чл. 150, ал. 1 от Конституцията, които извършват преценка за наличие на основанията по чл. 149, ал. 1 от Основния закон и вземат решение за сезиране на Конституционния съд – аргумент и от чл. 19, ал. 1, т. 7 във връзка с чл. 2 ЗО.

По настоящото дело се оспорват разпоредби от Закона за административното регулиране на икономически дейности, свързани с нефт и продукти от нефтен произход. Законът регламентира обществените отношения в областта на административното регулиране на дейностите, свързани с нефт и продукти от нефтен произход. Предмет на законодателна уредба са условията и редът за регистрация, както и контролът върху лицата, осъществяващи икономически дейности в тази област.

Разпоредбите на чл. 8 ЗАРИДСНПНП уреждат специалните условия за регистрация на икономическите оператори, извършващи дейности, свързани с нефтопродукти. Съгласно чл. 7, ал. 1, т. 1 ЗАРИДСНПНП регистрирани за извършване на дейност по този закон могат да бъдат само търговци, регистрирани по Търговския закон, по Закона за кооперациите или по законодателството на друга държава – членка на Европейския съюз, или държава – страна по Споразумението за Европейското икономическо пространство, или да е земеделски стопанин, регистриран по Закона за подпомагане на земеделските производители, който извършва дейност по чл. 2, ал. 1, т. 7. Законът предвижда икономическите дейности на територията на страната, свързани с нефт и продукти от нефтен произход, да се извършват единствено от търговци по смисъла на Търговския закон, а за земеделските стопани, опериращи по друг ред, е предвидено специално изключение, свързано с техния статут и дейност.

Разпоредбите на чл. 9 – 15 ЗАРИДСНПНП, които се намират в раздел ІІІ на закона, озаглавен „Обезпечения“, уреждат предоставянето на обезпечение при подаване на заявление за регистрация, което служи за изпълнението на непогасени изискуеми задължения, възникнали по този закон, Закона за запасите от нефт и нефтопродукти, Закона за чистотата на атмосферния въздух, Закона за акцизите и данъчните складове и Закона за данък върху добавената стойност. Целта на предоставяното обезпечение е да осигури изпълнение на задълженията на лицата – икономически оператори, извършващи дейности по този закон, които те имат съгласно нормативните актове, както и на публичните държавни вземания, възникнали на тяхна основа.

Разпоредбата на чл. 17, ал. 1 ЗАРИДСНПНП урежда реквизитите на заявлението в производството по регистрация на лицата, осъществяващи икономически дейности, свързани с нефт и продукти от нефтен произход. Разпоредбата на чл. 22, ал. 2 ЗАРИДСНПНП регламентира данните, които подлежат на задължително вписване в публичния регистър към Министерството на икономиката. Разпоредбата на чл. 30 ЗАРИДСНПНП урежда административнонаказателната отговорност на лицата, осъществяващи икономически дейности по смисъла на този закон при представяне на документ с невярна, неточна или непълна информация и т.н. Актовете за установяване на административните нарушения по чл. 30 се съставят от оправомощените от министъра на икономиката длъжностни лица, а наказателните постановления се издават от ръководителя на ведомството или от оправомощено от него длъжностно лице, чийто служител е съставил акта за установяване на административното нарушение.

Освен горното по отношение на § 1, т. 8 от допълнителната разпоредба на ЗАРИДСНПНП е налице и друго основание за недопустимост на производството. С тази разпоредба се дава определение на понятието „Представителна браншова организация“. Сами по себе си определителните норми не създават правоотношения, които да имат за последица засягането на права и свободи на гражданите. Още повече, че нормата се отнася не до гражданите, а до „икономически оператори“.

Видно от гореизложеното, предмет на оспорената законова уредба са правоотношения, които възникват между лицата, осъществяващи икономически дейности, свързани с нефт и продукти от нефтен произход, и държавните органи, по-специално – министъра на икономиката, в производството по регистрация и във връзка с контрола от страна на държавата върху тяхната дейност.

Следователно така оспорените разпоредби се отнасят не до гражданина, а до друга категория правен субект – търговец/земеделски стопанин, чиято дейност и свързаните с нея правоотношения с държавните органи не могат да бъдат предмет на непосредствена защита по реда на чл. 150, ал. 3 от Конституцията. На омбудсмана не е предоставено правомощие да оспорва закони по съображения, че те засягат стопанската дейност на определени търговски дружества, каквото засягане директно се поддържа в настоящото искане. Според разбирането на Конституционния съд, изразено в Определение № 2 от 12.04.2016 г. по к.д. № 12 от 2015 г., „…когато гражданинът участва като правен субект в друго качество в стопанско-производствена, финансова или икономическа дейност и в резултат на противоконституционност на закон или отделна негова разпоредба последва нарушаване на негови права и свободи, омбудсманът в тези случаи следва да използва другите средства за защита, предвидени в ЗО, включително и сезиране на субектите по чл. 150, ал. 1 от Конституцията“. Въведеният регистрационен режим не нарушава или ограничава правата и свободите на гражданите, а регламентира законовите предпоставки за контролиране на икономически дейности, свързани с нефт и продукти от нефтен произход, с цел постигане на сигурност и предвидимост в търговията и повишаване на енергийната сигурност на страната. Въведените от законодателя нормативни изисквания по отношение осъществяването на стопанска дейност по никакъв начин не са обвързани с конституционната защита на правата на потребителите. Предназначението на оспорения режим е да създаде условия за такъв контрол, при който лицата, осъществяващи икономически дейности, свързани с нефт и продукти от нефтен произход, да бъдат поставени при еднакви правни условия по отношение на държавните органи. Изискванията за еднакви правни условия за стопанска дейност по смисъла на чл. 19, ал. 2 от Конституцията не са относими директно към защитата на правата на потребителя, макар ефективността на тази защита да е обусловена от дейността на производството на стоки и услуги. Принципът за еднакви правни условия за стопанска дейност не се отнася до отношенията между производител и потребител. Той има предвид пазарната свобода на стопанските субекти, макар че тя способства чрез създадените от нея условия за конкуренция и към подобряване качеството на потреблението. Това са обаче защитните икономически механизми на свободния пазар, които трябва да се различават от правните средства за защита на потребителя, които включват стандарти за качество на потребяваната стока или услуга и правен механизъм за обезпечаване на тази защита.

С оглед на гореизложеното Конституционният съд приема, че оспореният законов режим не засяга пряко конституционно закрепените права на гражданите, а се отнася до интересите на лицата, осъществяващи икономически дейности, свързани с нефт и продукти от нефтен произход, и регулира дейността им. Изнесените в искането данни не променят извода на съда, че не се касае до нарушаване или ограничаване на правата и свободите на гражданите в Република България. За да бъде установена противоконституционност на закон по смисъла на чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията, е необходимо твърдяното противоречие да е пряко и непосредствено (Решение № 4 от 15.03.2007 г. по к.д. № 10/2006 г.). Самият вносител не твърди пряко и непосредствено нарушаване на правата и свободите на гражданите. Омбудсманът обосновава своето искане с доводи, които се отнасят до интересите на търговците, и опосредява твърдението за нарушени права на гражданите през разбирането, че нарушаването на принципа за свободната стопанска инициатива и въвеждането на „специални и крайно рестриктивни нормативни изисквания по отношение търговията с нефт и продукти от нефтен произход“ ограничава, а не защитава интереса на потребителите. В искането се посочва, че „…с поставянето на трудно изпълними и несъразмерно високи във финансово изражение прагове и изисквания под формата на рестрикции при административното регулиране на дейностите, свързани с нефт и продукти от нефтен произход, законодателят на практика ограничава кръга от икономически субекти, които могат да извършват тези дейности и по такъв начин „естествено“ се създават условия за ограничаване на конкуренцията и за монополизъм“, което според омбудсмана засяга правата на гражданите в качеството им на потребители. В същото време вносителят не посочва кои права на потребителите се нарушават, а подробно описва затрудненията, които ще възникнат за икономическите субекти от въведената държавна регулация. Изложеното показва, че не е налице пряка и непосредствена връзка между нарушаването на права и свободи на гражданите и твърдяното противоречие на атакуваните текстове от ЗАРИДСНПНП с Основния закон.

Следва да се посочи, че принципът за свободната стопанска инициатива по чл. 19, ал. 1 от Конституцията, на който се основава икономиката в Република България, не следва да се разбира буквално като абсолютна, несъгласувана и безконтролна свобода на икономическо поведение на всички стопански субекти. Подобно разбиране би довело до хаос, доколкото липсата на държавно регулиране на стопанските дейности по законодателен ред представлява обективна предпоставка за това (Решение № 7 от 20.05.2003 г. по к.д. № 4/2003 г.). Поначало държавната регулация в тази област е не само оправдана, но и предвид особеностите на обществените отношения тя е и необходима. Законът за административното регулиране на икономически дейности, свързани с нефт и продукти от нефтен произход, е първият по същността си закон, регламентиращ дейността, свързана с производството и търговията с петролни и газови продукти в Република България след 1989 г. Видно от мотивите на законопроекта, основна цел на закона е да се идентифицират икономическите оператори, извършващи дейности, свързани с нефтопродукти, да се намали сивият сектор в основен бранш на българската икономика, да се повиши събираемостта на митнически и данъчни задължения от тези дейности, както и да се осигури лоялна конкуренция на пазара на горива в страната. Следователно въвеждането на регулаторен режим в тази сфера на обществени отношения не може да се разглежда като посегателство върху правата и свободите на гражданите.

Конституционният съд в своята практика отстоява разбирането, че когато оспорените разпоредби не нарушават права и свободи на граждани, а имат за предмет отношения между предприятия и търговци, омбудсманът излиза извън обхвата на предоставената му от чл. 150, ал. 3 от Основния закон инициатива (Определение № 2 от 12.04.2016 г. по к.д. № 12/2015 г.; Решение № 11 от 18.12.2007 г. по к.д. № 6/2007 г.). Ако съдът допусне едно разширително тълкуване на правомощието на омбудсмана, това ще доведе до включването му в категорията на субектите по чл. 150, ал. 1 от Конституцията, а това е недопустимо предвид разпоредбата на чл. 150, ал. 3, която изрично въвежда ограничения по отношение на възможностите му да инициира пряко производство пред Конституционния съд.

По изложените съображения съдът намира, че искането като недопустимо следва да бъде отклонено и производството по делото прекратено, като искането заедно с препис от настоящото определение следва да се върне на вносителя му.

На основание горното и чл. 19 ЗКС във връзка с чл. 26, ал. 1 от Правилника за организацията на дейността на Конституционния съд съдът

ОПРЕДЕЛИ : Отклонява искането на омбудсмана на Република България за установяване на противоконституционност на разпоредбите на чл. 8, ал. 1 – 6, чл. 9 – 15, чл. 17, ал. 1, т. 4, чл. 22, ал. 2, т. 12 и чл. 30 от Закона за административното регулиране на икономически дейности, свързани с нефт и продукти от нефтен произход (обн., ДВ, бр. 62 от 27.07.2018 г.; посл. изм. и доп., бр. 13 от 12.02.2019 г.), както и на § 1, т. 8 от допълнителната разпоредба на същия закон.

Прекратява производството по делото. Връща искането заедно с препис от определението на омбудсмана на Република България.

Председател: Борис Велчев

ОСОБЕНО МНЕНИЕ на съдиите Павлина Панова и Борис Велчев по конституционно дело № 1 от 2019 г.

Считаме, че определението за отклоняване на искането на омбудсмана на Република България и прекратяване на делото е произнесено необосновано рано в протичащия конституционен процес. Според нас искането трябваше да бъде допуснато и обсъдено след анализ на становищата на конституираните институции и поканени организации и правните мнения на специалисти от науката и практиката. Едва след това съдът би могъл обосновано да се произнесе по неговата допустимост.

С определение от 21 февруари 2019 г. по к.д. № 1 от 2019 г. съдът е отклонил като недопустимо искането на омбудсмана за установяване противоконституционност на законови разпоредби и е прекратил делото, защото е направил извода, че оспорените законови текстове засягат не права на граждани, за което омбудсманът е компетентен да сезира съда, а интереси на търговци и земеделски стопани.

Безспорно е, че правомощията на омбудсмана да сезира Конституционния съд, така както са уредени в чл. 150, ал. 3 от Конституцията, са значително стеснени в сравнение с тези на субектите на инициатива по чл. 150, ал. 1 от Конституцията. За разлика от последните той може да сезира Конституционния съд само когато претендира противоконституционност по отношение на закон и само при твърдение за нарушени права и свободи на гражданите. В този смисъл считаме, че обхватът на правата, за които омбудсманът като застъпник за правата и свободите на гражданите е компетентен да инициира производство пред съда, трябва да се извежда директно от съдържанието на конституционната норма, като стеснителното тълкуване на същата е не по-малко недопустимо от разширително тълкуване на правомощието на омбудсмана да сезира Конституционния съд.

Не можем изцяло да споделим позицията на мнозинството съдии, възприета в мотивите, а именно, че механизмът на конституционна защита чрез омбудсмана е приложим само тогава, когато се касае за всеобщи и присъщи на всички граждани права, и то единствено при пряка и непосредствена връзка между нарушаването на права и свободи на гражданите и твърдяното противоречие на закона с Конституцията. В настоящото определение позоваването на Определение № 2 от 2016 г. по к.д. № 12 от 2015 г. според нас е извадено от контекста на оригиналния текст. Въпросната позиция на съда, изразена в мотивите на едно конкретно определение и по едно конкретно искане, необосновано се прилага към всички искания на омбудсмана, въпреки че няма характер на тълкувателен акт. Но дори и в него е предвидено, че „в областта на икономическите и социалните права искането на омбудсмана за установяването на противоконституционност на закон може да бъде прието само в случаите, когато законът съществено ограничава или отнема конституционно защитени социални и икономически права и свободи и това ограничаване или отнемане не се основава на защитата на други, по-висши конституционни ценности“. Подобна преценка по настоящото дело не е направена. Тя може да бъде направена, ако делото бъде допуснато за разглеждане по същество и бъде междувременно обсъдено. По такъв начин постъпи съдът по к.д. № 11 от 2017 г., образувано по искане на Висшия адвокатски съвет, който има аналогични права на омбудсмана да сезира Конституционния съд (чл. 150, ал. 4 от Конституцията).

Конституцията не поставя никакви ограничения по отношение на вида и обхвата на правата и свободите на гражданите, които омбудсманът е овластен да защитава по силата на чл. 150, ал. 3 от Конституцията. Освен това мислим, че и косвеното засягане на права и свободи също е засягане на права и свободи. Ако досегашната ни практика е била необосновано консервативна, по-добре е да я преоценим, а не да я задълбочаваме.

С оглед на гореизложеното намираме, че искането трябваше да бъде допуснато и впоследствие обсъдено от Конституционния съд.

Основателността на мотивите на омбудсмана може да бъде преценена единствено, ако делото се обсъди след получаване на становищата на конституираните институции, поканените организации и специалистите от науката и практиката. Ако след обсъждането се прецени, че искането излиза извън обхвата на правомощията на омбудсмана, съдът винаги може да го отклони като недопустимо (чл. 25, ал. 2 ПОДКС).

В заключение, изцяло се съгласяваме с тезата, че е неприемливо разширителното тълкуване на правомощията на омбудсмана по чл. 150, ал. 3 от Конституцията, което би довело до приравняването им с тези на субектите по чл. 150, ал. 1 от Конституцията. На същото основание не намираме аргументи да подкрепим възприетата от мнозинството съдии позиция за тяхното стесняване, до каквото се достига с приемането на настоящото определение. Налагането на подобна практика би създало сериозни пречки пред омбудсмана ефективно да осъществява конституционните си правомощия в качеството му на застъпник за правата и свободите на гражданите.

По изложените съображения останахме на особено мнение.

Конституционни съдии:

Павлина Панова

Борис Велчев

ОСОБЕНО МНЕНИЕ на съдия Мариана Карагьозова-Финкова по конституционно дело № 1 от 2019 г.

Не споделям приетото от мнозинството конституционни съдии определение за недопускане за обсъждане и разглеждане по същество на к.д. № 1 от 2019 г. по следните съображения:

Макар и да е широко възприет в демократичните държави едва през втората половина на 20 в., омбудсманът представлява днес важна институционална възможност за принос към демократичното управление. В съвременния свят предвид предизвикателствата пред демокрациите ролята на омбудсманите нараства благодарение на концепцията за защита на правата, както и на новите отговорности, които им се възлагат. Ето защо е важно в един все по-глобализиращ се свят както в международен план, така и на национално ниво да има ясна позиция за ролята на омбудсмана и укрепването на институцията.

С изменението на Конституцията през 2006 г. конституционният законодател закрепва институцията омбудсман в националния конституционен ред (чл. 91а от Основния закон) и възлага на същата правомощие да сезира пряко Конституционния съд за установяване противоконституционност на закон, с който се нарушават правата и свободите на гражданите (чл. 150, ал. 3 от Основния закон), имащи конституционен ранг. Става дума за основните права и свободи на гражданите, което разбиране се поддържа и в практиката на Конституционния съд (Определение № 8 от 2.12.2010 г. по к.д. № 14/2010 г.). Като му възлага посоченото в чл. 150, ал. 3 правомощие, Основният закон утвърждава виждането за значим мандат на омбудсмана – като един от гарантите за неговото върховенство. В този случай омбудсманът реагира не във връзка с нарушаване на индивидуални права, а във връзка с един общ модел на действие (независимо от конкретен повод), който счита, че застрашава конституционно установените права и свободи на гражданите. Макар и лимитирано изрично от конституционния законодател, в сравнение с общата компетентност за сезиране на конституционната юрисдикция на субектите по чл. 150, ал. 1 от Конституцията това правомощие има съществен потенциал. Омбудсманът в този случай действа в общ интерес чрез искане до Конституционния съд да отсъди абстрактно по въпроса за конституционността на закон, който поражда проблема за засягане на основни права и свободи на гражданите.

Няма съмнение, че с вписването на омбудсмана в една разгърната рамка на системата за контрол за конституционност се увеличава неговият обхват и се развива пространството за конституционен диалог. Без да замества отсъстващата конституционна жалба, обсъжданото правомощие на омбудсмана допълва механизма за гарантиране върховенството на Конституцията.

Изграждането на широк институционален капацитет на омбудсмана в конституционната правова държава, каквато установява българският Основен закон, несъмнено следва да бъде съпътствано от адекватно засилване на неговите отговорности при упражняване на възложените му правомощия. Правомощието по чл. 150, ал. 3 от Конституцията не прави изключение и засилената отговорност намира израз включително и в изискванията към предявяваните пред Конституционния съд искания от омбудсмана. Между тях съществено значение има изискването твърдяното нарушаване на правата и свободите да бъде реално, а не вероятно произтичащо от оспорения да е противоконституционен закон, както и ясно да се визират основни права и свободи на гражданите. По настоящото дело установяването на съответствие на искането на омбудсмана с изискването за реалност на твърдяното нарушаване на основни права и свободи на гражданите предполага навлизане в предмета на искането по същество.

Предвид изложеното по-горе за разгръщането на институционалния капацитет на омбудсмана като защитник на правата и свободите и гарант за върховенството на Конституцията считам, че в подкрепа на този процес, който е в общ интерес, следваше искането да бъде допуснато за разглеждане по същество. Това би позволило също така да се обсъдят становищата на възможно найширок кръг институции на публичната власт, неправителствени организации и изтъкнати специалисти в материята, предмет на искането. Съгласно разпоредбата на чл. 25, ал. 2 от Правилника за организацията на дейността на Конституционния съд съдът може да се произнася по допустимостта на искането във всяка фаза на конституционното дело.

Конституционен съдия: Мариана Карагьозова-Финкова

ОСОБЕНО МНЕНИЕ на съдия Филип Димитров по конституционно дело № 1 от 2019 г.

Считам, че не следва да бъде отклонено като недопустимо искането на омбудсмана за произнасяне по конституционосъобразността на чл. 8, ал. 1 – 6, чл. 9 – 15, чл. 17, ал. 1, т. 4, чл. 22, ал. 2, т. 12 и чл. 30 от ЗАРИДСНПНП и § 1, т. 8 от допълнителните разпоредби към същия закон.

Друг е въпросът дали това искане е основателно или не и ако не е, по силата на какви аргументи.

Новите ал. 3 и 4 на чл. 150 от Конституцията, които дават право на омбудсмана и на Висшия адвокатски съвет да атакуват пред Конституционния съд закони, с които се нарушават права и свободи на гражданите, не следва да се тълкуват стеснително. Конституционният текст ограничава правото на омбудсмана (респ. на Висшия адвокатски съвет) да сезира Конституционния съд за противоконституционност на законови разпоредби (а не например на решения на Народното събрание или международни договори) и не прави разграничение между едни или други права (и свободи) на гражданите, нито между различните дейности, които те, гражданите, осъществяват. Схващането, че когато отстояват правата си като стопански субекти, не става дума за права по горните текстове, е несъстоятелно и няма нито законова (конституционна), нито сравнителноправна основа.1

Създаването на цитираните конституционни разпоредби представлява сериозна крачка напред в обсега на конституционното правосъдие в България, като създава вместо често срещаната, но твърде спорна (и доказала се в много отношения като неефективна) индивидуална конституционна жалба, възможност претенциите на гражданите за противоконституционност на законови разпоредби да могат да достигнат до Конституционния съд, но през филтъра на

1 Показателно е, че и Венецианската комисия в препоръките си досежно института на омбудсмана (op. 897/2018 по CDL(2017)025 от 21.06.2018 г.) и в частност по правото да иска произнасяне за противоконституционност не прави такова разграничение на видове права.

компетентни правни субекти, които поради естеството си са обвързани именно с интереса на индивидуалните граждани, а не на държавните институции.

Тези разпоредби се отнасят до въпроси, свързани с правата и свободите на гражданите, но става дума за всякакви права и свободи. И в немалък брой случаи самото установяване на тази свързаност е възможно едва при разглеждането на делото по същество.

С оглед на горното считам, че искането на омбудсмана не следва да бъде отклонено като недопустимо.

Конституционен съдия:

Филип Димитров

ОСОБЕНО МНЕНИЕ на съдия Атанас Семов по конституционно дело № 1 от 2019 г.

Споделям редица от изложените в определението съображения. Имам особено виждане относно диспозитива и някои от основанията му. Подкрепям съображенията, изложени в особените мнения на съдиите Борис Велчев и Павлина Панова и на съдията Филип Димитров, и като не смятам за необходимо да ги повтарям, споделям някои допълнителни.

Смятам, че е необходимо към конституционната роля на омбудсмана да се подхожда с особена чувствителност. Най-вече предвид някои специфики на българския политически и в частност законодателен процес, понякога белязани от съществени слабости. Оправомощаването на омбудсмана с конституционно закрепено право да сезира КС – макар в изрично предвидени в Конституцията граници – има съществено значение именно в посока на прочита на конституционната роля на омбудсмана като ефикасен защитник, ако не и гарант за основните права и свободи на гражданите.

И макар релевантната конституционна разпоредба да носи разбирането за материално ограничена инициатива (за сезиране на КС само относно нарушени права и свободи на гражданите), то тя, струва ми се, позволява (и дори изисква) по-скоро широк, отколкото ограничителен прочит в духа именно на едно по-широко и съответстващо на конституционните ценности и националните реалности разбиране за ролята на тази специфична, но много важна за правовата държава институция.

Едно ограничително разбиране на възможността на омбудсмана да сезира КС, изразено в ограничителен прочит на допустимостта на неговите искания, носи риск изначално да се ограничи в значителна степен възможността на омбудсмана да упражнява това свое правомощие – и по този начин възможността му да изпълнява своята мисия.

Разбира се, възможно е омбудсманът да отправя до КС искания, които не могат да бъдат уважени. Но преценката за това би трябвало да е по-скоро преценка по същество, която би била изначално препятствана при ограничително тълкуване на допустимостта им.

Боя се, че с едно изрично прогласено разбиране за ограничена допустимост на исканията на омбудсмана до КС е възможно да се постигне съществено ограничаване на възможността в бъдеще омбудсманът да изпълнява правомощието си за сезиране на КС – възможност, особено чувствителна (важна) в случаите, когато другите оправомощени да сезират КС субекти по определени съображения не упражнят своето аналогично право.

Струва ми се дори, че институционната (и конституционна) независимост на омбудсмана е допълнителна предпоставка той да може активно да търси защита на конституционните права и свободи на гражданите (вкл. като сезира КС), което включва и риска понякога инициативата на омбудсмана да е прибързана, респ. искането му неоснователно. Подобен риск обаче естествено носи правомощието да сезира КС и на всеки друг оправомощен за това субект (напр. 1/5 от народните представители), спрямо когото обаче КС не би могъл да приложи ограничителен прочит на допустимостта. Обратно, ограничителният прочит на допустимостта на исканията на омбудсмана би довел до аналогичен прочит и по отношение на допустимостта на исканията на Висшия адвокатски съвет, което също смятам за неправилно.

Мисля също, че трябва да се отчита, че ако омбудсманът по конституционна роля е защитник на гражданите, то именно правомощието му да сезира КС превръща фигурата му в своеобразна компенсация за отсъствието на индивидуална конституционна жалба. Гражданите могат да се обърнат към омбудсмана за всеки случай на нарушаване на Конституцията (по отношение на основните права и свободи) и изпълнявайки роля и на познатия в редица правни системи „филтър“, омбудсманът може да прецени кои от тези сигнали смята за основателни и съответно да ги отнесе до КС (макар и като свои) и кои не. Ограничавайки съществено допустимостта на неговите искания, КС, струва ми се, би ограничил възможността гражданите – чрез техния обществен защитник – да потърсят и евентуално получат защита от КС на нарушени със закон техни основни конституционни права и свободи.

Обратното навярно би било и лош сигнал за разбирането на КС за обхвата или значението на правата и свободите на гражданите, които трябва да гарантира.

Редом с това допускането за разглеждане по същество на едно искане на омбудсмана позволява Конституционният съд да се запознае с редица виждания (на заинтересувани институции или организации и изтъкнати специалисти), на основата на които да мотивира преценката си по допустимостта, по която може да се произнесе във всеки момент, а и да доизгради концепцията за годен предмет на сезиране от омбудсмана.

В конкретния случай ми се струва например, че един ограничителен прочит относно засягането/нарушаването на основните права на гражданите чрез разпоредби, отнасящи се наглед (формално) само до „икономически оператори“ (които според определението по допустимостта „не създават правоотношения, които да имат за последица засягането на права и свободи на гражданите“), може утре да доведе съда до подобно разбиране относно законови разпоредби, отнасящи се напр. до поликлиники, болници или аптеки (особено частни), хранителни магазини, училища и т.н. Разбира се, този въпрос (относно допустимостта) остава отделен от въпроса дали релевираните законови разпоредби са противоконституционни.

Свободната стопанска инициатива – както и по-тясно самата стопанска дейност – в съвременното европейско пазарно общество е съществен, ако не и един от централните елементи от каталога на основните права на човека. Така го четат и ЕСПЧ, и Съдът на ЕС.

Отделно от това – а навярно и поради същото съществено пазарно измерение на съвременния живот на гражданите – сред основните права, защитени както на национално, така и на съюзно конституционно равнище, естествено/неизбежно попадат правата на потребителите. Разбира се, поне в тяхното същностно (конституционно) измерение, включващо напр. и съществените аспекти на свободната конкуренция.

Разбира се, налагането на правила относно определена стопанска дейност има за пряк предмет на регулация самата стопанска дейност, т.е. дейността на икономическите оператори. Тази дейност обаче не е нито изолирана, нито самоцелна – тя е предназначена и има за резултат предоставянето на определен икономически резултат именно на гражданите в качеството им напр. на потребители – стоки, услуги и т.н., но и предоставяне на някои косвени резултати, напр. засягане на околната среда, които обаче отново имат отношение към основни права на гражданите. Поради това е напълно възможно създаването на правна уредба на дадена стопанска дейност да има съществени, макар и косвени, последици за гражданите. Това могат да са както последици, свързани със здравето (напр. чрез околната среда), с достъпа до стоки/услуги (напр. отстояния от обекти или населени места), така и с качеството или цената на стоката/услугата – всички те в крайна сметка със съществено, било пряко или непряко, отношение към (засягане на) конституционно защитени основни права и свободи (напр. правото на равно третиране).

От друга страна, стопанският оператор – бил той юридическо или физическо лице, земеделски производител или търговец и т.н. – също е носител на общо основание на конституционно защитените права и свободи. Несъмнено сред тях: правото на равно третиране. Разбира се, законодателят може да въвежда категоризации на стопанските субекти, напр. според обема на дейността им – но дали по този начин ще бъде нарушено тяхно основно право, ми се струва въпрос на преценка по същество. Преценката по допустимост е по-обща и не следва да препятства възможността за подобна преценка по същество, ако все пак може – както смятам в случая – да се установи възможно въздействие върху (засягане на) основно конституционно право на гражданите.

Не споделям също и произтичащото от определението разбиране, че допустимо е само искане, защитаващо основно право, което е „пряко засегнато“, при което извън обхвата на контрола на КС ще бъде оставено всяко „косвено“ засягане, било то и съществено… Понякога косвените последици на една правна мярка могат да са дори по-съществени от преките (целените). В този смисъл е позната напр. фигурата на „мерки с равностоен ефект“, който не е „целен“.

Не ми се струва уместно „основната цел на закона“ да бъде единствено релевантна. Освен „основна“ всеки закон може да преследва/постига и друга цел. И може да постига и „други“ резултати, дори такива, които (непредвидено?) излизат от обхвата на заложената „цел“.

Понякога противоконституционността на една законова разпоредба може да се изразява единствено в нейната непропорционалност (при напълно конституционосъобразна цел), което би могло да бъде преценено единствено при разглеждане по същество.

Разбира се, дали е налице противоконституционност на релевираните разпоредби, остава съвсем отделен въпрос. И по него вече може уместно да се провери дали евентуално засягане е „пряко и непосредствено“, или не (респ. дали има „нарушаване“ на основно право или свобода, респ. противоречие с конституционна норма) – но наличието на „засягане“, предполагащо възможно „нарушение“, да не се поставя под съмнение, респ. да не се поставя под съмнение допустимостта на искането.

Мисля, че проверката за наличие на „пряка и непосредствена връзка между нарушаването на права и свободи на гражданите и твърдяното противоречие на атакуваните текстове“ следва да се смята за проверка по същество, а не по допустимостта, за която смятам за достатъчно наличието на „връзка“, „засягане“, независимо дали е „пряка/о“ или не – именно за да е възможно да се провери дали е налице „нарушение“.

В крайна сметка една преценка за наличие на „пряко засягане“ на основни права би могла да обрече всяко произнасяне по допустимостта на искане на омбудсмана на преценка по същество.

Накрая, струва ми се, и че едно тълкуване на понятието за „права и свободи на гражданите“ в определение по допустимост може да има измерения и последици, присъщи на решение по същество, при това особено съществени – и далеч извън конкретния въпрос за обхвата/предмета на правомощието на омбудсмана.

Известно е, че понякога едно произнасяне на КС по същество, макар отхвърлящо искане за установяване на противоконституционност, може да донесе съществена полза за правилното тълкуване на релевантната конституционна разпоредба – или на релевираната законова. Впрочем тази възможност е още по-голяма по отношение на произнасянето му по съответствието с международните договори на България, макар по отношение на правомощието на омбудсмана този аспект да е неотносим.

Поради това си позволявам да споделя разбиране за необходимост, когато не са налице съществени основания/аргументи за обявяване на недопустимост на едно искане на омбудсмана, Конституционният съд да допуска искането, като по този начин си осигури възможност в произнасянето си по същество да изпълни по ясен и полезен за утвърждаването на правовата държава начин своя дълг за гарантиране на върховенството на Конституцията, в частност защита на правата и свободите на гражданите, напълно запазвайки си възможността по всяко време в хода на разглеждане на делото да се произнесе по допустимостта.

Въз основа на изложеното оставам на особено мнение, че искането на омбудсмана по конституционно дело № 1/2019 г. следваше да бъде допуснато за разглеждане по същество.

Конституционен съдия:

Атанас Семов