Решение № 5435 от 8 май 2020 г. по административно дело № 14272 от 2018 г.

РЕШЕНИЕ № 5435 от 8 май 2020 г. по административно дело № 14272 от 2018 г.

Върховният административен съд на Република България – трето отделение, в съдебно заседание на тридесети октомври в състав: председател: Жанета Петрова, членове: Светлана Борисова, Аглика Адамова, при секретар Ани Стефанова Андреева и с участието на прокурора Владимир Йорданов изслуша докладваното от председателя Жанета Петрова по адм. дело № 14272/2018 г.

Стойчо Николов Стоев, Камен Желязков Иванов, Илия Георгиев Велев, Явор Велинов Големанов, Борислав Пеев Пеев, Лъчезар Йорданов Велинов, Румен Павлов Русев, Венцислав Стойков Велев, Венцислав Георгиев Велев, Николай Цонков Недялков и Емил Павлов Кючуков са подали жалба срещу разпоредбите на чл. 44, ал. 1 и 2 от Наредбата за пенсиите и осигурителния стаж, приета с Постановление № 30 от 10 март 2000 г. на Министерския съвет на Република България за приемане на Наредба за обществено осигуряване на самоосигуряващите се лица и българските граждани на работа в чужбина и Наредба за пенсиите (обн., ДВ, бр. 21 от 17 март 2000 г., в сила от 1 януари 2000 г.), изменена и допълнена по отношение на чл. 44 с Постановление № 127 от 2 юни 2006 г. за изменение и допълнение на Наредбата за пенсиите и осигурителния стаж (ДВ, бр. 48 от 13 юни 2006 г.). Направени са оплаквания за незаконосъобразност на оспорените нормативни разпоредби и е поискано да бъдат отменени или обявени за нищожни поради противоречието им с чл. 3, т. 3 от Кодекса за социално осигуряване, чл. 4, ал. 1 от Закона за защита от дискриминация и чл. 14, ал. 2 от Закона за нормативните актове с присъждане на направените разноски.

Жалба срещу същите разпоредби е подадена и от Стефан Николаев Мазнев с искане за отмяната им като незаконосъобразни.

Министерският съвет на Република България е оспорил жалбите и е поискал да бъдат отхвърлени с присъждане на юрисконсултско възнаграждение.

Заинтересованите лица Емил Добрев Калчев и Диан Маринов Димов, присъединили се към оспорването на основание чл. 189, ал. 2 АПК, са поискали отмяната на разпоредбите на чл. 44, ал. 1 и 2 от Наредбата за пенсиите и осигурителния стаж.

Министърът на труда и социалната политика е поискал отхвърлянето на жалбите.

Представителят на Върховната административна прокуратура е дал заключение, че жалбите са неоснователни и следва да се отхвърлят, тъй като няма противоречие между оспорените разпоредби и съответните разпоредби от по-висок нормативен ранг.

Върховният административен съд, като провери допустимостта на жалбите и законосъобразността на оспорените подзаконови разпоредби, прие следното:

Подадените по делото жалби са допустими за разглеждане. Съгласно чл. 186 АПК право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. В жалбите се твърди, че оспорените нормативни разпоредби засягат права на жалбоподателите, тъй като са дискриминационни и противоречат на чл. 4, ал. 1 и 2 от Закона за защита от дискриминация, чл. 3, т. 3 от Кодекса за социално осигуряване, уреждащ принцип за равнопоставеност на осигурените лица, и чл. 14, ал. 2 от Закона за нормативните актове. Вследствие на прилагането на оспорените разпоредби някои от тях не могли да се пенсионират по облекчения режим на чл. 69 от Кодекса за социално осигуряване, въвеждащ изискване за осигурителен стаж към 31.12.2015 г. общо 27 години, от които 18 години в системата на Министерството на вътрешните работи. Времето на наборната им военна служба, отслужена по време на обучението им в Средното милиционерско училище – Пазарджик, не било зачетено като осигурителен стаж, тъй като по време на обучението им те не били навършили пълнолетие. За други от жалбоподателите, които още не са се пенсионирали, времето също нямало да бъде зачетено от органите на Националния осигурителен институт с оглед прилагането на чл. 44 от Наредбата за пенсиите и осигурителния стаж.

Изложените от жалбопадателите съображения обосновават наличието на правен интерес по смисъла на чл. 147, ал. 1 АПК с оглед възможността да са нарушени или да бъдат нарушени техни осигурителни права, което е абсолютна процесуална предпоставка за произнасянето на съда.

Оспорените разпоредби на Наредбата за пенсиите и осигурителния стаж са такива на подзаконов нормативен акт, съдържащ административноправни норми с многократно правно действие, отнасящи се до неопределен и неограничен брой лица. По определението на чл. 7, ал. 2 от Закона за нормативните актове наредбата е нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от повисока степен. Подзаконовите нормативни актове могат да се оспорват пред съд изцяло или в отделни техни разпоредби без ограничение във времето.

Разпоредбите на чл. 44, ал. 1 и 2 от Наредбата за пенсиите и осигурителния стаж са приети при спазване на правилата по чл. 50 – 79, съдържащи се в Устройствения правилник на Министерския съвет от 1999 г. (обн., ДВ, бр. 103 от 30 ноември 1999 г. – отм.) и правилата по чл. 56 – 79 от Устройствения правилник на Министерския съвет и неговата администрация от 2005 г. (обн., ДВ, бр. 84 от 21 октомври 2005 г. – отм.), на редовно заседание на Министерския съвет с общо съгласие на членовете на колективния орган. Към датата на приемането им Законът за нормативните актове не е уреждал процедура по приемането на подзаконови нормативни актове.

С писмо № 104-10-11 от 2.03.2000 г. министърът на труда и социалната политика внесъл в деловодството на Министерския съвет проект на постановление за приемане на Наредба за пенсиите и Наредба за обществено осигуряване на самоосигуряващите се лица и българските граждани на работа в чужбина заедно с проекти на наредбите и писма, съдържащи становищата по проекта, изготвени от заинтересованите министерства и ведомства в хода на проведена съгласувателна процедура. В съгласувателните писма няма отправени забележки към предлагания текст на чл. 44 от Наредбата за пенсиите (в действащата редакция – ал. 1 на чл. 44).

На заседание на Министерския съвет, проведено на 24 февруари 2000 г., по т. 18 от протокол № 8 от 24.02.2000 г. е взето решение за издаване на постановление за приемане на Наредба за обществено осигуряване на самоосигуряващите се лица и българските граждани на работа в чужбина и Наредба за пенсиите. Издаденото Постановление № 30 от 10 март 2000 г. на Министерския съвет на Република България, с което е приета Наредбата за пенсиите, е обнародвано в „Държавен вестник“, бр. 21 от 17 март 2000 г., и е в сила от 1 януари 2000 г. съгласно съдържащата се в него изрична разпоредба, с която му е придадено обратно действие.

С писмо № 104-10-29 от 2.06.2006 г. министърът на труда и социалната политика внесъл в деловодството на Министерския съвет проект на постановление за изменение и допълнение на Наредбата за пенсиите и осигурителния стаж заедно с доклад на министъра на труда и социалната политика, финансова обосновка и справка за отразяване на получените становища от заинтересованите министерства и ведомства, получени след съгласуване на проекта, както и самите становища. В хода на съгласувателната процедура е направено предложение от Министерството на вътрешните работи за създаване на ал. 2 на чл. 44 от Наредбата за пенсиите и осигурителния стаж, което е прието от министъра на труда и социалната политика и отразено в предложения окончателен проект за изменение и допълнение на нормативния акт. На заседание на Министерския съвет, проведено на 25 май 2006 г., по т. 23 от протокол № 21 от 25.05.2006 г. е взето решение за издаване на постановление за приемане на изменения и допълнение на Наредбата за пенсиите, приета с Постановление № 30 от 10 март 2000 г. на Министерския съвет на Република България. Издаденото Постановление № 127 от 2 юни 2006 г. на Министерския съвет на Република България е обнародвано в „Държавен вестник“, бр. 48 от 13 юни 2006 г.

Разпоредбата на чл. 44, ал. 1 от Наредбата за пенсиите и осигурителния стаж гласи: „За осигурителен стаж от трета категория се признава времето на наборна военна служба и времето на обучение на курсанти и школници след навършване на пълнолетие до размера на наборната служба за съответния род войски съгласно действащото законодателство, независимо кога са положени. За този стаж се дължат осигурителни вноски от републиканския бюджет.“

Разпоредбата на чл. 44, ал. 2 от Наредбата за пенсиите и осигурителния стаж гласи: „Когато по време на обучението се промени срокът на наборната военна служба, за осигурителен стаж се зачита определеният срок към датата на започване на обучението, а за ненавършилите пълнолетие – към датата на навършване на пълнолетието.“

Жалбоподателите и присъединилите се към оспорването заинтересовани лица са завършили пълния курс на обучението в Средно милиционерско училище „Феликс Едмундович Дзержински“ към Министерството на вътрешните работи в периода 1988 – 1991 г., съответно 1989 – 1991 г. С Указ № 151 от 5.02.1971 г. на председателя на Държавния съвет на Народна република България е открито Средно милиционерско училище към Министерството на вътрешните работи (обн., ДВ, бр. 11 от 9 февруари 1971 г.; изм., бр. 29 от 11 април 1975 г. и бр. 57 от 22 юли 1983 г.). Срокът на обучение в училището е три години. За школници се приемат младежи, които са завършили X клас на единното средно политехническо училище и не са по-възрастни от 18 години. На завършилите пълния курс на средното милиционерско училище се признава гражданско средно образование и отбита редовна военна служба. Незавършилите курса на средното милиционерско училище служат пълния срок на редовната военна служба.

Преценката за законосъобразност на създадената подзаконова регулация изисква исторически анализ на законите, които са уреждали обществените отношения, свързани с въоръжените сили на Република България.

В периода на обучението на жалбоподателите като школници в Средното милиционерско училище – Пазарджик, е имал действие Законът за всеобщата военна служба в Народна република България (обн., ДВ, бр. 13 от 14 февруари 1958 г.; отм., бр. 112 от 27 декември 1995 г., в сила от 28.02.1996 г.). В рамките на същия период е действала и разпоредбата на чл. 81 ППЗП (отм.).

Съгласно Закона за всеобщата военна служба в Народна република България (отм.) военната служба е задължителна за всички граждани. Военната служба във Въоръжените сили се състои от действителна военна служба и служба в запаса. На действителна военна служба се намират маршалите, генералите, офицерите, свръхсрочнослужещите старшини и сержанти, приети за кадър във Въоръжените сили, и всички срочнослужещи от сержантския, войнишкия и курсантския състав, които служат редовната си военна служба във Въоръжените сили. Служещите редовната си военна служба от сержантския и войнишкия състав се наричат срочнослужещи, а приетите на щатна служба след изслужване на редовната военна служба – свръхсрочнослужещи. Намиращите се на действителна военна служба се наричат военнослужещи, а зачислените в запаса – запасни. На редовна военна служба подлежат всички български граждани, които в годината на набора навършват 18 години и са годни да служат във Въоръжените сили или в Строителните войски (чл. 21 ЗВВСНРБ).

Съгласно чл. 10 от Закона за отбраната и въоръжените сили на Република България (обн., ДВ, бр. 112 от 27.12.1995 г., в сила от 27.02.1996 г.; отм., бр. 35 от 12.05.2009 г., в сила от 12.05.2009 г.) военната служба във Въоръжените сили е държавна служба с особено предназначение, която се изпълнява съгласно Конституцията и закона. Лицата, изпълняващи военна служба, са военнослужещи. Военнослужещите се ползват с всички права по Конституцията и законите, доколкото друго не е предвидено в този закон. Военната служба е кадрова и наборна, съответно по своето правно положение военнослужещите са кадрови и наборни (чл. 83 ЗОВСРБ). Всички мъже, граждани на Република България, годни за военна служба, които са навършили 18 години, подлежат на наборна военна служба. Наборната военна служба е задължителна и се изпълнява при условия и по ред, определени в Конституцията и в този закон (чл. 96 ЗОВСРБ).

Военнослужещите могат да се обучават, да придобиват квалификации и професионална подготовка във военни и граждански академии и училища, школи и учебни центрове (чл. 213, ал. 1 ЗОВСРБ). Съгласно чл. 90, ал. 2 ЗОВСРБ при постъпване на обучаващите се във висшите военни училища се присвоява звание „курсант“, а в средните военни училища, колежи и школи – „школник“. На завършилите школите за запасни офицери се присвоява звание „старшина-школник“ (чл. 90, ал. 3 ЗОВСРБ).

Разпоредбата на чл. 96 ЗОВСРБ, която обявява наборната военна служба за задължителна, е отменена съгласно изменение на закона (ДВ, бр. 46 от 12 юни 2007 г., в сила от 1.01.2008 г.).

Нормите на чл. 44, ал. 1 и 2 от Наредбата за пенсиите и осигурителния стаж се прилагат по отношение на лица, отслужили наборна военна служба, както и по отношение на лица, които са се обучавали като курсанти и школници във висши и средни училища след навършване на пълнолетие. Разпоредбите не пораждат проблеми при правоприлагането, що се отнася до уредения с тях общ случай, при който за осигурителен стаж се признава времето на наборната военна служба. При втория нормативно уреден случай за осигурителен стаж се признава времето на обучение на курсанти и школници до размера на наборната служба съобразно действащото законодателство, но при условие, че курсантите и школниците са навършили 18-годишна възраст. С въвеждането на възрастов критерий формално се постига уеднаквяване на изискванията по двете нормативни хипотези, тъй като по закон наборната служба се изпълнява от лица, навършили 18 години. С въведения регламент нормите имат стеснено приложно поле, от което са изключени случаите на непълнолетни лица, обучавани във военни училища и школи, чието обучение е признато за отбита редовна военна служба. Издателят на акта е следвало да съобрази подзаконовата нормативна уредба с тази по Указ № 151 от 5.02.1971 г. и Указ № 117 от 31.07.1971 г. за откриване на сержантски старшински средни военни училища, още повече, че и двата указа не са отменени.

Ако целта на издателя на подзаконовия нормативен акт е била да не признава за осигурителен стаж приравненото на наборна служба обучение на лица, които са постъпили във военни училища и школи по свой избор, придобивайки с обучението определена военна квалификация, за разлика от тези, които са задължени да постъпят на военна служба с навършване на 18-годишна възраст и да служат в течение на определен от закона срок, то тя не е постигната, при положение че времето на обучението се признава за трудов стаж, ако лицето е навършило 18 години.

Наред с вече отбелязаното, възприетото нормативно разрешение води до неравно третиране на лица, поставени в едни и същи условия, тъй като времето на обучение на някои от лицата, които не са навършили 18 години, няма да бъде признато за осигурителен стаж, а на други, които се обучават заедно с тях, ще бъде признато само защото при започване на обучението са навършили 18 години. Показателна е разпоредбата на чл. 3 от Указ № 151 от 5.02.1971 г., според която за школници се приемат младежи, които са завършили X клас на единното средно политехническо училище и не са по-възрастни от 18 години, както и тази на чл. 1, ал. 3 от Указ № 117 от 31.07.1971 г. за откриване на сержантски старшински средни военни училища, според която за ученици се приемат младежи, завършили осми клас, не по-възрастни от 16 навършени години, и младежи със средно образование, не по-възрастни от 21 навършени години. С въведеното по този начин ограничение, както основателно възразяват жалбоподателите, се нарушава принципът за равнопоставеност на осигурените лица, предвиден в чл. 3, ал. 3 от Кодекса за социално осигуряване, както и забраната за дискриминация по чл. 4, ал. 1 от Закона за защита от дискриминация.

Разпоредбите на чл. 44, ал. 1 и 2 от Наредбата за пенсиите и осигурителния стаж в частта, в която се съдържа изискване за навършването на пълнолетие на обучаващите се курсанти и школници като предпоставка за признаването на осигурителен стаж, противоречат и на чл. 9, ал. 7 от Кодекса за социално осигуряване. Нормата на чл. 9, ал. 7 от Кодекса за социално осигуряване, според която за осигурителен стаж при пенсиониране се зачита периодът на наборна или мирновременна алтернативна служба, ясно изразява целта на законодателя да признае безусловно за осигурителен стаж при пенсиониране периода на наборната военна служба като особен вид държавна служба, в това число и времето на обучение във висши и средни училища към Министерството на отбраната и Министерството на вътрешните работи, след като то е приравнено на отслужена наборна служба с норми от по-висок ранг от този на оспорените. Лицата, завършили тези училища, са задължени да служат в армията или в органите на Министерството на вътрешните работи не по-малко от 10 години, което съставлява основание за приравняването на тяхното обучение на наборна военна служба.

Не може да се сподели доводът на жалбоподателите, че разпоредбите на чл. 44, ал. 1 и 2 от Наредбата за пенсиите и осигурителния стаж са нищожни, тъй като имат обратно действие и преуреждат вече сложили се обществени отношения. Издателят на нормативния акт не е допуснал нарушение на чл. 14, ал. 2 от Закона за нормативните актове, тъй като разпоредбата на чл. 44, ал. 1 от Наредбата за пенсиите и осигурителния стаж не засяга вече придобити осигурителни права. Тя почти изцяло възпроизвежда съдържанието на действащата преди разпоредба на чл. 81 от Правилника за прилагане на Закона за пенсиите (утвърден с Постановление № 3 на Министерския съвет от 15 януари 1958 г.; отм. с § 1, т. 1 от заключителните разпоредби на Постановление № 30 на Министерския съвет от 10 март 2000 г. за приемане на Наредба за пенсиите и Наредба за обществено осигуряване на самоосигуряващите се лица и българските граждани на работа в чужбина – ДВ, бр. 21 от 17 март 2000 г., в сила от 1 януари 2000 г.), според която за трудов стаж от III категория се зачита изслужената наборна военна служба или приравнената към нея на курсанти и школници след навършване на пълнолетие до размера на наборната служба за съответния род войски съгласно действащото законодателство. Що се отнася до разпоредбата на чл. 44, ал. 2 (нова), тя съответства по смисъл на приетото с ал. 1.

Съгласно чл. 15, ал. 1 от Закона за нормативните актове нормативният акт трябва да съответства на Конституцията и на другите нормативни актове от по-висока степен. С оглед констатираните противоречия със закона следва да се постанови отмяната на чл. 44, ал. 1 от Наредбата за пенсиите и осигурителния стаж в частта относно думите: „... след навършване на пълнолетие...“ и на чл. 44, ал. 2 от наредбата в частта относно думите „..., а за ненавършилите пълнолетие – към датата на навършване на пълнолетието“.

С оглед изхода на делото в полза на жалбоподателите следва да се присъдят разноски за адвокатско възнаграждение в размер на 1000 лв. на всеки от тях. По изложените съображения и на основание чл. 193, ал. 1 АПК Върховният административен съд

РЕШИ : Отменя чл. 44, ал. 1 от Наредбата за пенсиите и осигурителния стаж (обн., ДВ, бр. 21 от 17 март 2000 г.; изм., бр. 43, 61 и 81 от 2000 г., бр. 36 от 2001 г., бр. 19 от 2002 г.; попр., бр. 21 от 2002 г.; доп., бр. 74 от 2002 г.; изм., бр. 76 и 119 от 2002 г., бр. 19 от 2003 г., бр. 25 от 2004 г.; доп., бр. 68 от 2004 г.; изм., бр. 24 от 2005 г., бр. 48 от 2006 г., бр. 15 от 2007 г., бр. 17 от 2008 г., бр. 1, 16, 79, 84 и 87 от 2009 г., бр. 2 от 2010 г., бр. 13 от 2011 г.; изм. и доп., бр. 16 и 80 от 2012 г., бр. 33 от 2013 г.; изм., бр. 62 от 2013 г.; изм. и доп., бр. 23 от 2014 г., бр. 19 от 2015 г.; изм., бр. 40 от 2015 г.; изм. и доп., бр. 17 и 54 от 2016 г., бр. 29 от 2017 г.; доп., бр. 41 от 2017 г.; изм. и доп., бр. 21, 49 и 107 от 2018 г., бр. 40 от 2019 г.; доп., бр. 62 от 2019 г.) в частта относно думите: „... след навършване на пълнолетие...“.

Отменя чл. 44, ал. 2 от Наредбата за пенсиите и осигурителния стаж в частта относно думите „..., а за ненавършилите пълнолетие – към датата на навършване на пълнолетието“.

Осъжда Администрацията на Министерския съвет на Република България да заплати на Стойчо Николов Стоев, Камен Желязков Иванов, Илия Георгиев Велев, Явор Велинов Големанов, Борислав Пеев Пеев, Лъчезар Йорданов Велинов, Румен Павлов Русев, Венцислав Стойков Велев, Венцислав Георгиев Велев, Николай Цонков Недялков и Емил Павлов Кючуков по 1000 лв. разноски за производството на всеки от тях.

Решението може да се обжалва в 14-дневен срок от съобщението пред петчленен състав на Върховния административен съд.

При влизането му в сила решението подлежи на обнародване в „Държавен вестник“.

Председател: Георги Чолаков

ОСОБЕНО МНЕНИЕ на съдия Светлана Борисова по адм.д.

№ 14272/2018 г. на ВАС, трето отделение

Не съм съгласна с мнението на мнозинството от състава, че разпоредбата на чл. 44, ал. 1 от Наредбата за пенсиите и осигурителния стаж в частта относно думите: „... след навършване на пълнолетие...“ и разпоредбата на чл. 44, ал. 2 от Наредбата за пенсиите и осигурителния стаж в частта относно думите „,... а за ненавършилите пълнолетие – към датата на навършване на пълнолетието“ противоречат на норми от по-висок ранг и поради това следва да бъдат отменени.

Посоченото изискване в чл. 44 от наредбата, че осигурителен стаж за трета категория се признава за времето на наборна военна служба и времето на обучение на курсанти и школници след навършване на пълнолетие, съответства изцяло на законовата разпоредба на чл. 97 от Закона за отбраната и въоръжените сили на РБ от 1995 г. (отм.), съгласно която всички мъже, граждани на Република България, годни за военна служба, без разлика на раса, народност, вероизповедание, образование, социален произход и семейно положение, които са навършили 18 години, подлежат на наборна военна служба. След като изискването на закона е наборна военна служба и осигурителният стаж за нея да се признава само за навършили пълнолетие лица, същото правило следва да важи и за времето на обучение на курсантите и школниците и осигурителен стаж да се признава само за времето, през което те са пълнолетни.

Основната проверка за законосъобразност на оспорената наредба, която съдът следва да извърши, е доколко тя е съобразена със закона, действал към момента на съществуване на наборна военна служба. В случая проверката установява съответствие на разпоредбата на чл. 44 от наредбата с чл. 97 от Закона за отбраната и въоръжените сили на РБ от 1995 г.

В чл. 9, ал. 7 от КСО за осигурителен стаж при пенсиониране се зачита периодът на наборна служба, а изискването за наборна служба е навършването на 18 години съгласно чл. 97 от ЗОВСРБ (отм.). Поради това считам, че с подзаконов нормативен акт не може да се разширява кръгът на лицата с признат осигурителен стаж за наборна служба, когато те не отговарят на законовото изискване за изпълняването є.

Считам, че жалбата е неоснователна и следва да бъде отхвърлена.

Съдия: Светлана Борисова