Решение № 4887 от 27 април 2020 г. по административно дело № 12586 от 2018 г.

РЕШЕНИЕ № 4887 от 27 април 2020 г. по административно дело № 12586 от 2018 г.

Върховният административен съд на Република България – трето отделение, в съдебно заседание на четвърти ноември две хиляди и деветнадесета година в състав: председател: Ваня Пунева, членове: Искра Александрова, Румяна Лилова, при секретар Ани Стефанова Андреева и с участието на прокурора Емил Георгиев изслуша докладваното от съдията Искра Александрова по адм. дело № 12586/2018 г.

Производството по делото е по реда на чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс.

Образувано по жалба, подадена общо от седем търговски дружества, както следва: „Рамарис“ – ООД, „Лактен“ – ООД, „Ю Е С – Комерс“ – ООД, „Хаддад Милк“ – ЕООД, „Мандра Сарая“ – ООД, „Милк 3“ – ЕООД, и СД „Лаф – Велизаров и сие“. Жалбата е срещу чл. 32, чл. 33 и § 1, т. 2 от ДР на Наредбата за специфичните изисквания към млечните продукти в редакцията им съгласно Постановление № 135 на Министерския съвет от 9.07.2018 г. за изменение и допълнение на Наредбата за специфичните изисквания към млечните продукти, обнародвано в ДВ, бр. 58 от 13.07.2018 г.

Жалбата е преценена като редовна и допустима с определение от 10.10.2018 г., постановено по делото.

В жалбата са направени възражения за нищожност на оспорените разпоредби, както и за тяхната незаконосъобразност.

Нищожността се обосновава със следните доводи:

– обществените отношения, уредени с подзаконовия нормативен акт, съдържащ оспорените разпоредби, засяга области на споделена компетентност на ЕС, където общата организация на пазара на мляко и млечни продукти е предмет на регулиране с Регламент (ЕС) № 1308/2013 на Европейския парламент и на Съвета и Регламент (ЕС) № 1169/2011, поради което държавният орган, приел оспорените разпоредби от наредбата на национално ниво, не разполага на основание чл. 2, § 2 от Договора за функциониране на Европейския съюз с компетентност в тази област;

– с чл. 32 от наредбата и § 1, т. 2 от нея в оспорената им редакция не се въвеждат национални мерки по смисъла на чл. 38 и 39 от Регламент (ЕС) № 1169/2011, тъй като правоотношенията по отношение на етикирането на продуктите и съдържанието на информацията за тях са регулирани с Регламент № 1169/2011 и при липса на изрично оправомощаване дър- жава членка няма компетентност да издаде нормативен акт, с който да регулира същите правоотношения;

– разпоредбите на чл. 32, ал. 1 и 2 от наредбата са приети при липса на законова делегация в полза на Министерския съвет, тъй като с чл. 10, ал. 3 от Закона за храните министърът на здравеопазването съгласувано с министъра на земеделието, храните и горите определя с наредба условията и изискванията за предоставянето на хранителна информация при етикирането на храните;

– разпоредбата на чл. 33 от наредбата е нищожна, тъй като е приета от орган, различен от органите, посочени в чл. 17, ал. 2, т. 4 от Закона за храните.

Незаконосъобразността на оспорените разпоредби се обосновава със:

– нарушения на процедурата при приемане на постановлението за изменение и допълнение на наредбата, и по-конкретно нарушение на изискванията на чл. 28, ал. 2 ЗНА във връзка с чл. 80 АПК, тъй като докладът към проекта за постановление за изменение и допълнение на наредбата няма предвиденото съдържание, посочено в съответните разпоредби; постановлението е прието при нарушение на чл. 26, ал. 3 ЗНА, тъй като на Портала за обществени консултации не е публикувана оценката за въздействие на оспорения нормативен акт;

– нарушение на материалния закон, тъй като чл. 32, ал. 1 от наредбата противоречи на чл. 10, ал. 1 от Закона за храните.

От фактическа страна по делото се установява следното:

На заседание, проведено на 1 юни 2016 г., на Консултативния съвет по животновъдство по т. 1 от дневния ред е обсъдена промяна в Наредбата за специфичните изисквания към млечните продукти, касаеща имитиращите продукти. От протокола от това заседание, представен по делото (листове 223 – 301), се установява, че обсъжданите промени касаят: установяване на забрана за използване на думите „млечен“ по отношение на имитиращите продукти; въведени допълнителни изисквания за етикетирането на тези продукти, изразяващи се в упоменаването на заместващите съставки в списъка на съставките, който се поставя на етикета, посочване на тяхното процентно съдържание, използвани като заместители в състава на продукта, както и изискването на етикета на продукта да се посочи наименованието „имитиращ продукт“; промени, свързани с предлагането на тези продукти на щандове или обособените места в съответните обекти за търговия с храни с надпис „имитиращ продукт“, както и изискването имитиращите продукти да бъдат предлагани единствено предварително опаковани; направени промени в определението за това, какво е имитиращ продукт, като смисълът му се запазва, а промяната касае израза „аналог на млечните продукти“, който се заменя с „продукти, които наподобяват“; предвидено е да има преходен период за съобразяване с изискванията на наредбата.

С писмо изх. № 91-1522 от 6.07.2016 г., подписано от д-р Цветан Димитров, заместник-министър на земеделието и храните (листове 427 – 428 от делото), адресирано до Бернард Ван Гутем, директор на дирекция „G – управление на кризи в областта на храните, животните и фуражите“, ГД Санте „Здравеопазване и безопасност на храни“, Европейска комисия, с копие до Ерик Тевенард, началник на отдел „G4 – хигиена на храните“, ГД Санте „Здравеопазване и безопасност на храни“, Европейска комисия, на основание чл. 45, § 1 от Регламент (ЕО) 1169/2011 са представени изискванията към имитиращите млечни продукти, въведени с проекта на Наредбата за изменение и допълнение на Наредбата за специфичните изисквания към млечните продукти. В писмото като приложение е описан проект на постановление на Министерския съвет за изменение и допълнение на Наредбата за специфичните изисквания към млечните продукти (обн., ДВ, бр. 48 от 2012 г.; изм. и доп., бр. 1 от 2013 г.; изм., бр. 39 от 2015 г.). Съдържанието на постановлението наред с другото съдържа и следните изменения на чл. 32, чл. 33 и § 1, т. 2 от ДР:

„§ 3. Член 32 се изменя така: „Чл. 32. (1) При етикетирането на имитиращи продукти, съдържащи в състава си мляко, в етикета в непосредствена близост до наименованието на продукта задължително се посочва „Имитиращ продукт“ и ясно обозначение на компонента или съставката, които са използвани като частични или пълни заместители на млечните съставки, с размер на шрифта съгласно Приложение VI, Част А, т. 4 от Регламент (ЕС) № 1169/2011 на Европейския парламент и на Съвета от 25 октомври 2011 г. за предоставянето на информация за храните на потребителите, за изменение на регламенти (ЕО) № 1924/2006 и (ЕО) № 1925/2006 на Европейския парламент и на Съвета и за отмяна на Директива 87/250/ ЕИО на Комисията, Директива 90/496/ЕИО на Съвета, Директива 1999/10/ЕО на Комисията, Директива 2000/13/ЕО на Европейския парламент и на Съвета, директиви 2002/67/ЕО и 2008/5/ЕО на Комисията и на Регламент (ЕО) № 608/2004 на Комисията (ОВ, L304 от 22 ноември 2011 г.). (2) Освен информацията по ал. 1 върху етикета задължително се посочва и количеството на съставки или категория съставки, като сурово мляко, мазнини и/или протеини от немлечен произход, използвани в производството на имитиращия продукт, съгласно Приложение VIII, т. 3 от Регламент (ЕС) № 1169/2011.

(3) При етикетирането на имитиращи продукти, съдържащи в състава си мляко, различно от краве мляко, върху етикета се посочва видът на използваното мляко.“

§ 4. Член 33 се изменя така: „Чл. 33. (1) Имитиращите продукти, съдържащи в състава си мляко, се предлагат в търговската мрежа само предварително опаковани, на отделни щандове или обособени за целта места, отделени по подходящ начин или различни от тези, на които се предлагат млечните продукти.

(2) Отделните щандове или обособените за целта места по ал. 1 са ясно обозначени с надписа „Имитиращи продукти“.“

§ 5. В § 1 от допълнителната разпоредба т. 2 се изменя така:

„2. „Имитиращи продукти, съдържащи в състава си мляко“ са продукти, наподобяващи изброените в приложението към чл. 3, в които една или повече млечни съставки са заменени с частични или пълни заместители, като мазнини и/или протеини от немлечен произход.“

С писмо изх. № 93-6783 от 6.07.2016 г. в дирекция „Политики по агрохранителната верига“, подписано от д-р Лора Пастухова-Джупарова, директор на дирекция „Европейска координация и международни отношения“, адресирано до г-жа Искра Вълчева, е изпратено писмото на заместник-министъра на земеделието и храните за нотификацията по Регламент (ЕС) № 852/2004 относно хигиената на храните и Регламент (ЕС) № 1169/2011 за предоставяне на информация за храните на потребителите с молба за съдействие за изпращане на писмото до ГД Санте чрез Постоянното представителство на Република България към ЕС в Брюксел (ППРБ) и на два посочени в писмото електронни адреса.

С електронно писмо от Анастасия Ковачева – отдел „Здравеопазване на животните и здраве на растенията“, дирекция „Политики по агрохранителната верига“ при МЗХ, от 7.07.2016 г. до Пламена Грозева, Росица Владкова, Тодор Тодоров и др. е изпратено писмото от д-р Цветан Димитров – заместник-министър на земеделието и храните, до ГД Санте, относно нотификация от Република България съгласно Регламент (ЕС) № 1169/2011 за предоставяне на информация за храни на потребителите. Записано е, че писмата и проекта на наредба ще получат и по официален път. Поискано е съдействие за изпращане на писмото до ГД Санте чрез Постоянното представителство на Република България към ЕС (лист 433 от делото).

По електронен път с писмо от 3 ноември 2016 г. Ваня Русева, главен експерт в отдел „Здравеопазване на животните и здраве на растенията“ към МЗХ, е поискала от Венцислава Тасева съдействие относно нотификация от Република България съгласно Регламент (ЕС)

№ 1169/2011 за предоставяне на информация за храните на потребителите, на което Венцислава Тасева от Постоянното представителство на Република България в ЕС е отговорила с писмо от същата дата, че изходящият номер на писмото от посланика до ЕК във връзка с нотификацията е Пв 6.8-1891/12.07.2016 г., но не разполагат с входящ номер в ЕК, защото съгласно правилата комуникацията между ПП и ЕК се осъществява по електронен път, както и че кореспонденцията е изпратена и получена в ЕК от г-н Ван Гутем на 13 юли 2016 г. (лист 432 от делото). Чрез Министерството на външните работи е изискана информация от ППРБ към ЕС, която е изпратена с писмо изх. № Пв 6.8.-769 от 19.06.2019 г. чрез МВнР до главния секретар на МС. Видно от грамата е, че на 13 юли 2016 г. по електронен път е изпратен целият пакет материали във връзка с писмо от МЗХ с изх. № 91-1522 от 6.07.2016 г. до Бернард Ван Гутем, директор на дирекция „G – управление на кризи в областта на храните, животните и фуражите“, с копие до г-н Ерик Тевенрад, началник на отдел „G4 – хигиена на храните“ към ГД Санте. Посочено е, че в изпратения материал се е съдържал проект на постановление на МС за изменение и допълнение на Наредбата за специфичните изисквания към млечните продукти. Потвърждава се, че изпратеното писмо е получено от представителите на ЕК на 13.07.2016 г. (листове 451 – 473 от делото).

С писмо № 04.08-56 от 24.04.2018 г. на администрацията на МС, подписано от главния секретар, е изпратено на главния секретар на МЗХГ становището на дирекция „Модернизация на администрацията“ относно съгласуването на предварителната частична оценка на въздействието на проекта на ПМС за изменение и допълнение на Наредбата за специфичните изисквания към млечните продукти (лист 84 от делото). В становището, което се намира на листове 85 – 86 от делото, са дадени препоръки: за поставяне на дата на изготвяне на оценката в поле „Дата“; относно раздел 4 „Варианти на действие“ е препоръчано допълване на информацията за вариантите; посочено е, че относимите изводи от предварителната оценка следва да се включат във финансовата обосновка по чл. 35 от УП на МС и неговата администрация, както и окончателната оценка за въздействието да се съобрази с препоръките и публикуването на становището заедно с преработената оценка на въздействието и проекта на акта при обществените консултации.

Представен е формуляр за частична предварителна оценка на въздействието, подписан от д-р Лора Пастухова-Джупарова, директор на дирекция „Политики по агрохранителна верига“, МЗХГ, на 21.06.2018 г. В т. 1.2 в тази оценка като проблеми, налагащи приемането на ново законодателство, са описани резултатите от проверките на БАБХ за периода 2013 г. – 2017 г. в обекти за производство и търговия с храни, в резултат на които е установено, че много продукти (масло, сирене, кашкавал) с немлечни съставки се предлагат като млечни. Като цели, които си поставя нормативната промяна, са: защита на потребителите чрез предоставянето им на информиран избор и намаляване на риска от заблуда, подпомагане на млекопроизводителите чрез създаване на условия за повишаване на изкупуваните количества сурово мляко, ограничаване на възможностите за системни нарушения и предотвратяване на измами, провеждане на ефективен мониторинг на пазара на млечни продукти, повишаване ефективността на контрола. Като заинтересовани страни са идентифицирани МЗХГ, БАБХ, Центърът за оценка на риска по хранителната верига, Министерството на здравеопазването, РЗИ, Националният център по обществено здраве и анализи, редица браншови и развъдни организации в областта на хранителната верига, преработвателни организации – Съюзът по хранителната промишленост, Асоциацията на млекопроизводителите в България, Националната асоциация на млекопроизводителите, Сдружението на производителите на растителни масла и маслопродукти в България, млекопреработвателни предприятия, преработващи сурово мляко, млекопреработвателни предприятия, произвеждащи млечни продукти от млечни продукти, други 7 асоциации, търговците на дребно, потребителите. Посочени са вариантите на действие, както и възможните рискове на предложените изменения. Посочено е, че наложените промени не се очаква да доведат до увеличаване на административната тежест върху бизнеса, както и че с приемането на нормативния акт не се въвеждат изисквания на нормативен акт на институциите на ЕС.

На 14.05.2018 г. проектът на въпросното постановление за изменение и допълнение на наредбата е качен на сайта на Портала за обществени консултации. На сайта на портала са качени и доклад, частична предварителна оценка на въздействието, становище на дирекция „Модернизация на администрацията“ към МС, становище на Елена Сергиева, получено по ел. поща на 14.06.2018 г., справка за отразяване на предположения и становища (лист 162 от делото).

На 18.05.2018 г. в МЗХГ е постъпило предложение от „Кремко“ – ЕАД. То касае както проекта на постановлението за изменение на наредбата, така и публикувания на 23.04.2018 г. за обществено обсъждане проект на Наредба за допълнение на Наредба № 1 от 2016 г. за хигиената на храните. В частта, касаеща оспорените разпоредби, предложението на „Кремко“ – ЕАД, е за изключване от обхвата на имитиращите продукти на произвежданите продукти на растителна основа „за готвене“ и „за разбиване“.

В МЗХГ на 11.06.2018 г. е постъпило становище и от Българската национална асоциация „Активни потребители“, в което се изразява подкрепа за измененията в наредбата, като същевременно те се преценяват като недостатъчни, тъй като предлаганите мерки не били всеобхватни и достатъчно ефективни, за да гарантират и ограничават предлагането на имитиращите продукти не само в магазините, но и в заведенията за обществено хранене и детските и ученическите столове.

Видно от справката, отразяваща постъпилите предложения от обществените консултации на проекта на Постановлението на Министерския съвет за изменение и допълнение на Наредбата за специфичните изисквания към млечните продукти, приета с Постановление № 119 на МС от 2012 г. (листове 137 – 147 от делото), е, че на сайта на Портала за обществени консултации на 14.06.2018 г. са постъпили още две становища – от Антония Дончева и от Елеонора Сергиева. Становището на Дончева е, че при липсата на гратисен период предприятията, които не са подготвени за предлагане на имитиращите продукти, съдържащи мляко в опакован вид, ще бъдат поставени в неравностойно положение спрямо тези оператори на храни, които имат изградени мощности за това. Предложението на Сергиева е за поизчерпателно дефиниране на „имитиращи продукти, съдържащи мляко“, за да не се засегнат производителите, чиито продукти изначално не биха могли да бъдат объркани от потребителите с млечни продукти.

В справката, отразяваща постъпилите становища, подписана със запетая за главен секретар на МЗХГ, по-голямата част от предложенията са отбелязани като приети.

Проектът на постановлението за изменението на наредбата е съгласуван без забележки и предложения от Министерството на отбраната на Република България (писмо с рег. индекс № 04-21-25 от 22.05.2018 г., постъпило в МЗХГ с рег. индекс № 9104-20 от 25.05.2018 г., лист 120 от делото), Министерството на външните работи (писмо с изх. № 04-03-73 от 23.05.2018 г., с рег. индекс № 9104-20 от 23.05.2018 г. в МЗХГ, лист 121 от делото), Министерството на финансите (писмо с изх. № 04-23-52 от 25.05.2018 г., с рег. индекс 9104-20 от 28.05.2018 г., лист 122 от делото), Министерството на вътрешните работи (писмо с рег. № 812100-9693 от 28.05.2018 г., с рег. индекс 9104-20 от 28.05.2018 г. в МЗХГ, лист 123 от делото), Министерството на регионалното развитие и благоустройството (писмо изх. № 9001-367 от 29.05.2018 г., постъпило в МЗХГ на същата дата, лист 124 от делото), Министерството на труда и социалната политика (писмо изх. № 04 04-172 от 12.05.2018 г., постъпило в МЗХГ на 21.05.2018 г., лист 125 от делото), Министерството на правосъдието (писмо изх. № 04-04-25 от 18.05.2018 г., постъпило в МЗХГ същия ден, лист 126 от делото), Министерството на образованието и науката (писмо № 0208-65 от 29.05.2018 г., постъпило в МЗХГ на същата дата, лист 127 от делото), министъра за българското представителство (писмо изх. № 03-01-1574 от 22.05.2018 г., постъпило в МЗХГ на 25.05.2018 г., лист 128 от делото), министъра на здравеопазването (писмо изх. № 04-05-36 от 25.05.2018 г., постъпило в МЗХГ на същата дата, лист 129 от делото), Министерството на културата (писмо изх. № 04-07-24 от 23.05.2018 г., постъпило в МЗХГ на същата дата, лист 130 от делото), Министерството на околната среда и водите (писмо изх. № 04-00-903 от 22.05.2018 г., постъпило в МЗХГ на същата дата, лист 131 от делото), министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията (писмо рег. № 04-10-29 от 18.05.2018 г., постъпило в МЗХГ на 21.05.2018 г., лист 132 от делото), Министерството на икономиката (писмо изх. № 04-01-89 от 22.05.2018 г., постъпило в МЗХГ на същата дата, лист 133 от делото), Министерството на енергетиката (писмо изх. № 04-01-34 от 17.05.2018 г., постъпило в МЗХГ на същата дата, лист 134 от делото), Министерството на туризма (писмо изх. № Т-04-01-201 от 18.05.2018 г., постъпило в МЗХГ на същата дата, лист 135 от делото), Министерството на младежта и спорта (писмо изх. № 04-11-21/1 от 25.05.2018 г., постъпило в МЗХГ на 29.05.2018 г., лист 136 от делото).

С писмо изх. № 04.08-56 от 18.05.2018 г. на директора на дирекция „Правна“ към МС до главния секретар на МЗХГ е посочено като необходимо проектът на наредбата заедно с предварителната оценка да се изпрати на органите на национално представените организации, които са свързани с предмета на регулиране и са задължени да го прилагат. Писмото е получено в МЗХГ на 18.05.2018 г. (лист 116 от делото).

С писмо изх. № 04.08-56 от 4.06.2018 г. от главния секретар на МС на главния секретар на МЗХГ е изпратено становището на дирекция „Икономическа и социална политика“. Писмото заедно със становището на посочената дирекция е получено в МЗХГ на 4.06.2018 г. В становището на дирекцията се посочва като необходимо въвеждането на гратисен период за приложението на чл. 32 от наредбата, както и предвиждането на подходящ срок, в който търговците на храни да приведат действията си в съответствие с изискванията на чл. 33 от наредбата (листове 117 – 119 от делото). С писмо от 26.06.2018 г. (лист 70 от делото), подписано от главния секретар на МЗХГ със запетая, до главния секретар на МС са изпратени доклад от министъра на ЗХГ, проект на постановление на МС за изменение и допъл- нение на наредбата с молба да бъде включен в дневен ред за разглеждане на заседание на МС. Писмото и приложенията към него са получени в МС същия ден.

Проектът на постановлението за изменение на наредбата е разгледан на заседание на МС, проведено на 4.07.2018 г., и е приет.

Във връзка с така установената фактическа обстановка по делото от правна страна съдът приема следното:

Неоснователно е възражението за нищожност на чл. 32 от наредбата. В жалбата се твърди, че изискванията, въведени с Приложение VI, т. 4 на Регламент (ЕС) № 1169/2011 за етикетирането на храни, частично са преписани в чл. 32 от наредбата и едновременно с това са допълнени чрез добавяне на изискването за посочване върху етикета на хранителните продукти, съдържащи растителни мазнини и мляко, надписа „Имитиращ продукт“. Повтарянето на част от текста на разпоредбата от регламента в разпоредбата на наредбата не води автоматично до извода, че е налице преповтаряне на непосредствено приложима разпоредба от правото на ЕС в подзаконова национална разпоредба, което безспорно не следва да се допуска, тъй като ще се засегне юрисдикцията на Съда на Европейския съюз да се произнася по всички въпроси, свързани с тълкуването на общностното право или на валидността на акт на институциите на Общността (решение на СЕО от 10 октомври 1973 г. по дело 34-73 (Fratelli Variola S.p.A. v Amministrazione italiana delle Finanze), както и може да доведе до нарушаване на изискването за едновременното и еднаквото прилагане на съюзното право във всички държави членки (в този смисъл решение на СЕО от 7 февруари 1973 г. – Commission des Communautes europeenne contre Republique italienne). Държавите членки не могат да приемат правила в област, в която такива са приети в законодателството на ЕС и те са директно приложими, тъй като това би затруднило точното и правилно прилагане във всички държави членки на законодателството на ЕС, както и би предизвикало несигурност по отношение на цялостното прилагане на съответното право на ЕС.

За преценката дали в чл. 32, ал. 1 и 2 от наредбата в оспорената редакция е налице повтаряне на съюзна норма с пряка приложимост е необходимо да се разкрие чрез тълкуване съдържанието на нормата в разпоредбата от регламента и съдържанието на нормата в разпоредбата от наредбата. Разпоредбата от регламента гласи:

„4. При храни, в които компонент или съставка, които според очакванията на потребителите са естествено присъщи или обичайно използвани, са заменени с различен компонент или съставка, върху етикета фигурира освен списъкът на съставките ясно обозначение на компонента или съставката, които са използвани като частични или пълни заместители:

а) в непосредствена близост до наименованието на продукта;

б) с размер на шрифта, при който височината на буквата „х“ е най-малко 75% от височината на буквата „х“ от наименованието на продукта и който не е по-дребен от минималния размер на изисквания шрифт съгласно чл. 13, § 2 от настоящия регламент.“

Разпоредбата се намира в Приложение VI – Наименование на храните и специфични съпровождащи данни, Част А – Задължителни данни, съпровождащи наименованието на храната.

Към правилата в посоченото приложение препраща чл. 17, § 5 от регламента, който член е наименуван „Наименование на храната“ и се намира в раздел 2 – Подробни разпоредби относно задължителните данни.

От систематичното място и съдържанието на съюзната разпоредба следва нормата, съдържаща се в нея – задължение за отговорните лица за посочване по ясен и видим начин в етикета на храната, която не съдържа обичайните си съставки, наличието на техни заместители, както и достатъчна информация за същността на тези заместители.

Разпоредбата на чл. 32, ал. 1 от наредбата в оспорената є редакция гласи следното:

„(1) При етикетирането на имитиращи продукти, съдържащи в състава си мляко, върху етикета в непосредствена близост до наименованието на продукта задължително се посочва „Имитиращ продукт“ и ясно обозначение на компонента или съставката, които са използвани като частични или пълни заместители на млечните съставки, с размер на шрифта съгласно Приложение VI, Част А, т. 4 към Регламент (ЕС) № 1169/11.“

Определението за „имитиращи продукти, съдържащи в състава си мляко“ е дадено в § 1, т. 2 от ДР на наредбата (разпоредбата също е оспорена) и в оспорената редакция то е следното:

„Имитиращи продукти, съдържащи в състава си мляко“ са продукти, наподобяващи изброените в приложението към чл. 3, в които една или повече млечни съставки са заменени с частични или пълни заместители, като мазнини и/или протеини от немлечен произход, с изключение на продукти на растителна основа, при производството на които са вложени не повече от 10 на сто мляко или млечни съставки.

От тълкуването на разпоредбата следва, че правилото за поведение, което тя съдържа, е задължение за отговорните лица да поставят върху етикета на „имитиращите продукти, съдържащи в състава си мляко“ и надписа „имитиращ продукт“, и то на точно определено място в непосредствена близост до наименованието на продукта, а така също и ясно да обозначат заместващите компоненти или съставки, както и тяхното количество (ал. 2 на чл. 32).

Изискването в ал. 1 на чл. 32 за ясно обозначение на компонента или съставката, които са използвани като частични или пълни заместители на млечните съставки, с размера на шрифта съгласно съответното приложение към регламента, както и разпоредбата на ал. 2 на същия член, изискващ посочване на количеството на съставките заместители, намират своята обосновка (макар че това не се сочи от ответника) с изключване на всякакво съмнение в производителите на този вид продукти, че само надписът „имитиращ продукт“ е достатъчен за информираността на потребителите да разберат, че съответните продукти не са млечни продукти.

От съпоставката на нормите (съюзната и националните) следва, че те не са идентични и целта им е различна. Целта на нормата от регламента е да предостави информация на крайния потребител, че в храната има заместители на нейни основни съставки или компоненти, и да го информира за тяхната същност. Целта на националната норма е от допълнителния надпис върху етикета на имитиращите продукти, съдържащи в състава си мляко, за крайните потребители веднага да стане ясно, че това не са обичайните млечни продукти, на които имитиращите наподобяват, и да е лесно да разберат, че тези продукти, макар и да наподобяват млечни продукти, не са такива, тъй като млечните съставки частично или напълно са заместени с други, като същевременно този надпис не освобождава производителите от задълженията им, произтичащи от приложимото вторично право на ЕС, да посочат задължителната информация за храната.

Националната норма, изискваща надписа „имитиращ продукт“ за имитиращите продукти, съдържащи мляко, е в съответствие с изискването на чл. 7 от Регламент (ЕС) № 1169/2011 информацията за храните да не е заблуждаваща, а да е точна, ясна и лесноразбираема за потребителя. Не може да се сподели възражението на жалбоподателите, че изискването за посочване върху етикета на имитиращите продукти, съдържащи мляко, и на надписа „Имитиращ продукт“ е по същността си забрана за консумация на тази храна. С тази допълнителна национална мярка се отговаря на изискването на регламента, съдържащо се в чл. 7 от него, за обективно информиране на потребителите и за предотвратяване на объркването им от външния вид на продуктите, че последните са млечни продукти. Въпросният надпис и местоположението му в непосредствена близост до наименованието на продукта акцентира вниманието на потребителя по начин, че той веднага да разбере, че продуктът не е млечен, макар че външният му вид наподобява такъв. Според съда този ефект ще е един и същ във всички потребители, както в добре информираните, така и в недотам добре информираните от тях, а след като се запознаят и с информацията за съставките на имитиращия продукт, ще могат да направят своя информиран избор кой продукт (млечния или имитиращия) да предпочетат.

Неоснователен е доводът на жалбоподателите, че текстът „имитиращ продукт“ не отговарял на задължението с националните мерки да не се въвеждат ограничения в свободното движение на храните и да не се въвеждат дискриминационни мерки. Както се посочи по-горе, надписът спомага за по-бързата и точна информираност на потребителя. Както се сочи в писмо от главния секретар на МЗХГ до главния секретар на МС с изх. № 0303-73 от 16.11.2018 г., представено по делото (листове 390 – 393), тази национална мярка е предприета в изпълнение на чл. 39 от регламента, и по-конкретно за опазване на общественото здраве, защитата на потребителите и предотвратяване на измама, което предвид разпоредбата на чл. 38, § 2 от регламента изключва възможността тя да бъде преценявана като възпрепятстваща, ограничаваща и дискриминационна.

Така изложените съображения на националния съд обаче могат да служат единствено като подкрепящи положителното становище на Комисията по тази национална мярка – изискването за надпис „имитиращ продукт“ при нотификацията є. Изискването за поставянето на надписа „имитиращ продукт“ е национална мярка относно допълнителни задължителни данни, разрешени съгласно чл. 39 от регламента, каквато е и преценката на ответника, изразена в материалите от административната преписка. За тази национална мярка, въвеждаща допълнение към задължителните данни, посочени в чл. 9, § 1 и в чл. 10 за имитиращите продукти, съдържащи мляко, следва обаче да е проведена процедурата по чл. 45 от регламента, каквото е изискването на чл. 39, § 1 от Регламент (ЕС) № 1169/2011.

Член 45 от Регламент № 1169/2011 е наименуван „Процедура по нотифициране“. Регламентираната процедура изисква предварително съобщаване на Комисията на мерките, предвидени от държавите членки, и обуславящите ги причини. По преценка на Комисията или по искане на държавата членка може да се направи консултация с Постоянния комитет по хранителната верига и здравето на животните. Според § 3 на чл. 45 заинтересованата държава членка може да предприеме предвидените мерки не по-рано от три месеца след нотифицирането по § 1. Ако становището на Комисията е отрицателно и преди изтичането на тримесечния срок от нотификацията на мярката, Комисията започва процедура по разглеждане с оглед установяване дали предвидените мерки могат да се приложат, чрез внасянето на съответни изменения, ако е необходимо.

Преди да се обсъди твърдението на ответника, че националната мярка по чл. 32, ал. 1 от наредбата е нотифицирана на Комисията и тя не е дала отрицателно становище по нея, както и възражението на жалбоподателите, че тази национална мярка не е нотифицирана, съдът намира за нужно да посочи в решението си целта на тази нотификационна процедура така, както тя е обоснована в законодателството на ЕС и в практиката на СЕС.

Относно процедурата по нотификация в законодателството на ЕС е приета Директива (ЕС) 2015/1535 на Европейския парламент и на Съвета от 9 септември 2015 г., установяваща процедура за предоставянето на информация в сферата на техническите регламенти и правила относно услугите на информационното общество, наричана „(Директива за прозрачността в рамките на единния пазар)“, която отменя и заменя Директива 98/34/ЕО. От съображенията в директивата става ясно, че процедурата по нотификация на Комисията е от изключителна важност за функционирането на единния пазар, тъй като предотвратява пречки пред търговията между държавите членки.

В решение на СЕС от 10 юли 2014 г. по дело С-307/13, Lars Ivansson и др. Съдът тълкува разпоредби от отменената директива и посочва, че „Директива 98/34 има за цел чрез превантивен контрол да защитава свободното движение на стоки – крайъгълен камък на Европейския съюз, и този контрол е полезен, доколкото техническите регламенти, за които се прилага тази директива, биха могли да създадат пречки за търговията със стоки между държавите членки, а тези пречки са недопустими, освен ако не са необходими за изпълнението на императивни изисквания, въведени с оглед преследването на общ интерес“ (т. 41 от решението).

От разпоредбите в директивата и съответната практика на СЕС става ясно, че нотификационната процедура пред Комисията на национални технически регламенти е приложима както за области, в които е налице хармонизация и вторично законодателство на ЕС, така и в нехармонизирани области. В нехармонизираните области преценката на Комисията и държавите членки е доколко предложените технически регламенти са съответни и не противоречат на членове 34 – 36, 49 и 56 (т. 34 от решение на СЕС от 11 юни 2015 г. по дело С-98). В областите, в които е налице вторично съюзно законодателство, преценката е за съвместимостта на техническите регламенти с него.

В директивата има определение на понятието „технически регламент“ и то включва три категории – техническа спецификация, другите изисквания, законовите, подзако- новите и административните разпоредби, забраняващи производството, вноса, предоставянето или използването на услуга или установяването на доставчик на услуги. „Техническата спецификация“ предполага национална разпоредба, която се отнася до продукта или опаковката му като такава, и по този начин определя една от основните характеристики на продукта, „другите изисквания“ означават национални разпоредби, които въвеждат условия, имащи съществено значение за състава, естеството или търгуването на съответния продукт.

Отново в практиката на СЕС (едно от решенията по този въпрос е решението от 10 юли 2014 г. по дело С-307/2013 г.) се посочва какви са правните последици от неизпълнението на задължението за нотификация на Комисията. Съдът (СЕС) квалифицира това неизпълнение като процесуално нарушение при приемането на съответните технически регламенти, водещо до тяхната неприложимост, така че те да не могат да бъдат противопоставени на частноправните субекти.

Освен нотификационната процедура, предвидена в Директива (ЕС) 2015/1535, такава е предвидена и в Регламент 1169/2011, но целта є и правните последици от неизпълнението є следва да са едни и същи.

По отношение на националната мярка, предвиждаща надписа „Имитиращ продукт“ в етикета на имитиращите продукти, съдържащи мляко, процедурата за предоставяне на информация в сферата на техническите стандарти (процедурата по Директива (ЕС) 2015/1535) не се прилага поради изричната разпоредба за това, съдържаща се в чл. 45, § 5 от Регламент № 1169/2011, макар че разпоредбата визира отменената Директива 98/34/ЕО, ясно е от съдържанието є, че става въпрос именно за процедурата за нотификация пред Комисията и държавите членки на техническите регламенти, каквато е предвидена и в новата Директива (ЕС) 2015/1535.

Спрямо въпросната национална мярка относно допълнителни задължителни данни, разрешена с чл. 39, § 1 от регламента, приложимата нотификационна процедура е регламентирана в чл. 45 от същия Регламент № 1169/2011.

Във връзка с твърдението, че мерките, предвидени във въпросното постановление за изменение и допълнение на наредбата, са нотифицирани на Комисията, ответникът ангажира по делото писмени доказателства, подробно посочени като съдържание по-горе в мотивите – писмо изх. № 91-1522 от 6.07.2016 г., подписано от заместник-министър на земеделието и храните, и приложеното към него постановление на МС от 2016 г., електронни писма от 3 ноември 2016 г. между Венцислава Тасева – съветник в Постоянното представителство на Република България в Европейския съюз, и Ваня Русева – главен експерт, отдел „Здравеопазване на животните и здраве на растенията“, дирекция „Политики по агрохранителната верига“ към Министерството на земеделието и храните, и електронното писмо от Анастасия Ковачева от същия отдел на МЗХ, както и грама с изх. № Пв 6.8- 769 от 30.04.2019 г., подписана от постоянен представител, посланик Димитър Цанчев, и документите, описани като приложения в нея (листове 455 – 472 от делото).

От посочените документи се установява, че проект на постановление от 2016 г. за изменение и допълнение на Наредбата за специфичните изисквания към млечните продукти, приета с Постановление № 119 на Министерския съвет от 2012 г. (обн., ДВ, бр. 48 от 2012 г.; изм., бр. 1 от 2013 г., бр. 39 от 2015 г.), съдържащо 8 параграфа, от които § 3 предвижда, че чл. 32 се изменя така:

„Чл. 32. (1) При етикетирането на имитиращи продукти, съдържащи в състава си мляко, в етикета до непосредствена близост до наименованието на продукта задължително се посочва „Имитиращ продукт“ и ясно обозначение на компонента или съставката, които са използвани като частични или пълни заместители на млечните съставки, с размер на шрифта съгласно Приложение VI, Част А, т. 4 от Регламент (ЕС) № 1169/2011 на Европейския парламент и на Съвета от 25 октомври 2011 г. за предоставянето на информация за храните на потребителите, за изменение на регламенти (ЕО) № 1924/2006 и (ЕО) № 1925/2006 на Европейския парламент и на Съвета и за отмяна на Директива 87/250/ ЕИО на Комисията, Директива 90/496/ЕИО на Съвета, Директива 1999/10/ЕО на Комисията, Директива 2000/13/ЕО на Европейския парламент и на Съвета, директиви 2002/67/ЕО и 2008/5/ЕО на Комисията и на Регламент (ЕО) № 608/2004 на Комисията (ОВ, L 304 от 22 ноември 2011 г.).“, е изпратен чрез Постоянното представителство на Република България към ЕС до две дирекции на ЕК и е получен от тях на 13.07.2016 г. Проектът на постановлението е изпратен като приложение към писмо изх. № 91-1522 от 6.07.2016 г. от заместник-министъра на земеделието и храните, адресирано до Бернард Ван Гутем, директор на дирекция „G – управление на кризи в областта на храните, животните и фуражите“, ГД Санте „Здравеопазване и безопасност на храни“, Европейска комисия, копие до Ерик Тевенард, началник на отдел „G4 – хигиена на храните“, ГД Санте „Здравеопазване и безопасност на храни“, Европейска комисия.

Според настоящия съдебен състав на съда представенитe писмени документи са косвени доказателства, които, дори преценени съвкупно, не доказват по категоричен и несъмнен начин, че проектът на постановлението на МС в съдържанието, представено с писмото на заместник-министъра на земеделието и храните, е достигнал до Европейската комисия и е съобразен от нея. Известно е, че ежедневната дейност на Комисията се извършва от нейни служители, организирани в генерални дирекции, една от които е ГД Санте „Здравеопазване и безопасност на храните“. В чл. 45, § 1 от Регламент 1169/11 не е предвидено обаче държавите членки да нотифицират предварително Комисията чрез съответната Генерална дирекция, а е посочено, че държавите членки нотифицират предварително Комисията и останалите държави членки за предвидените мерки. По делото не се доказа от ответника, чиято е доказателствената тежест, че въпросният проект на постановлението на МС за изменение на наредбата е достигнал до Комисията, която е политически независимият изпълнителен орган на ЕС, състоящ се от комисари, по един от всяка държава – членка в ЕС, както и до останалите държави членки. С протоколно определение от 28.01.2019 г. съдът е дал възможност на ответника чрез неговия процесуален представител да ангажира доказателства по делото, че въпросният проект на постановление за изменение и допълнение на наредбата е нотифициран на Европейската комисия. Ответникът, вместо да поиска информация по този въпрос директно от Комисията и да я предостави на съда или да направи искане по съответния ред за получаването є чрез съда, представи по делото посочените по-горе косвени доказателства, които са недостатъчни за доказване нотифицирането на въпросния проект на постановление за изменение на наредбата на Комисията.

Въпреки неприложимостта на процедурата по Директива (ЕС) 2015/1535 съдът извърши справка в базата данни за 2016 г. на уебсайта на Информационната система за техническите регламенти (TRIS) на Европейската комисия. От показаните данни за 2016 г. се установи регистриран като нотифициран от Република България проект на постановление, което обаче не касае процесната наредба, а е за изменение и допълнение на Наредбата за изискванията на етикетирането и представянето на храните, която нотификация е под нотификационен номер 2016/0306/BG-С60А. Съдът извърши справка в системата TRIS и за следващите години – от 2017 г. до 2020 г., и също не откри нотифициран проекта на въпросното постановление за промяна на наредбата.

При тези данни по делото настоящият съдебен състав преценява като недоказано твърдението на ответника, че съдържанието на Постановление № 135 от 2018 г. на МС и в частност мярката, предвидена в чл. 32, ал. 1, е нотифицирана на ЕК и държавите членки, така както изисква чл. 45, § 1 от Регламент № 1169/11.

От изложените дотук съображения съдът стига до извода, че с разпоредбите на чл. 32, ал. 1 и 2, тълкувани във връзка една с друга от наредбата в оспорената им редакция, не се повтарят норми от Регламент № 1169/11, а се въвежда национална мярка, за която държавата ни е разполагала с компетентност. Разпоредбите не са нищожни, но са незаконосъобразни, тъй като по отношение на ал. 1 при приемането на националната мярка, предвидена в нея, не е спазена задължителна процедура, предвидена в директно приложими разпоредби от вторичното право на ЕС, което е съществено нарушение на процесуалните правила. Доколкото законосъобразността на ал. 2 от чл. 32 се обосновава единствено и само с предвидената национална мярка в ал. 1 на същия член, то незаконосъобразността на последната води до незаконосъобразност и на разпоредбата в ал. 2 от чл. 32, тъй като без предвидената национална мярка с него се повтаря изискване, въведено вече в правния ред чрез директно приложима норма от вторичното законодателство на ЕС – чл. 22, § 1, буква „в“ от Регламент № 1169/11.

По отношение на ал. 3 от чл. 32 жалбоподателите не са изложили конкретни възражения. Разпоредбата в тази алинея е съществувала още при първоначалното приемане на наредбата, но е била в друг член – чл. 31 от наредбата. Първоначалната редакция на наредбата е нотифицирана на Комисията под нотификационен номер 2012/347/BG. Не се установи разпоредбата на чл. 32, ал. 3 от наредбата да повтаря норма от вторичното право на ЕС. Разпоредбата съответства на принципа за точното и ясно информиране на потребителя относно хранителната информация за продукта. По тези съображения съдът я преценява като валидна и законосъобразна.

Не може да се сподели и възражението за нищожност на разпоредбите в чл. 32, ал. 1 и 2 от наредбата в оспорената им редакция, тъй като Министерският съвет бил упражнил компетентност на друг национален орган. Оспорените разпоредби се намират в глава трета, наименувана „Етикетиране“, раздел II „Специфични изисквания при етикетирането на имитиращи продукти, съдържащи в състава си мляко“. Съгласно чл. 10, ал. 4 от Закона за храните Министерският съвет определя с наредба изискванията за етикетирането и представянето на храните. При тази законова делегация следва, че въпросните оспорени разпоредби, които касаят именно изисквания за етикетирането на храните, които, макар и да съдържат в себе си мляко, не са млечни продукти, са издадени от компетентен за това орган.

Не са нищожни и разпоредбите в чл. 33 от наредбата в оспорената им редакция. Неоснователно е възражението в жалбата, че Министерският съвет не е компетентен да издаде нормативен административен акт, с който да регламентира изисквания към производителите на храни и да ги задължава да провеждат като част от производствения им процес опаковане на хранителния продукт в потребителски опаковки, тъй като компетентността по въвеждане на условия към производствения процес на храните законодателят бил възложил съвместно на двама министри – на здравеопазването и на земеделието, храните и горите, с разпоредбата на чл. 17, ал. 2, т. 4 ЗХ. Тълкуването на разпоредбата на ал. 2 от чл. 17 във връзка с ал. 1 от същия член и във връзка с чл. 12, ал. 1 от същия закон, намиращ се в същата глава, в която се намира и чл. 17, води до извода, че съвместната компетентност на министъра на здравеопазването и на министъра на земеделието, храните и горите е да определят хигиенните и ветеринарно-санитарните изисквания към производителите и търговците на храни, към които не спадат въведените в чл. 33 от наредбата изисквания за начина на представяне в търговските обекти на имитиращите продукти, съдържащи в състава си мляко. Опаковката на храна е обект и на хигиенни, и на санитарни изисквания за производството и представянето на тази храна, но когато със съответните разпоредби се определят видът є, материята є, начинът на изпълнението є и др., какъвто не е случаят с изискванията в чл. 33 от наредбата, в оспорената им редакция, с които се предвижда единствено и само задължение за производителите да опаковат в потребителска опаковка въпросната храна и представянето є. Това изискване, включено във въпросната наредба, касае начина на представяне в търговските обекти на въпросната храна. В този смисъл Министерският съвет на основание чл. 10, ал. 4 ЗХ е имал компетентност да приеме разпоредбите на чл. 33 от наредбата.

Разпоредбата на чл. 33, ал. 1 от наредбата в оспорената є редакция, в частта є „... само предварително опаковани в потребителски опаковки от производителя,…“ е незаконосъобразна. В тази част разпоредбата съдържа „технически регламент“ по смисъла на Директива (ЕС) 2015/1535 на Европейския парламент и на Съвета от 9 септември 2015 г., и по-конкретно влиза в категорията „техническа спецификация“, чието определение се съдържа в чл. 1, § 1, буква „в“ на директивата. Изискването в националната разпоредба се отнася до опаковката на имитиращите продукти, съдържащи в себе си мляко, правейки я задължителна, като по този начин предварителната опаковка от производителя се определя като една от основните характеристики на тези продукти. Предвид характера на въведеното нормативно изискване като „технически регламент“ държавата ни е имала задължението, произтичащо от чл. 5 на директивата, преди да приеме тази норма, да я съобщи на Комисията, която от своя страна да нотифицира останалите държави членки за нея. По делото не се представиха доказателства този проект на технически регламент да е нотифициран на Комисията съобразно процедурата, установена в Директива (ЕС) 2015/1535. Както се посочи и по-горе в мотивите, такава нотификация не се откри в системата TRIS. С неизпълнението на това задължение ответникът е допуснал съществено нарушение на процесуалните правила, което само по себе си води до незаконосъобразност на въпросната част от разпоредбата, въвеждаща техническия регламент.

В останалата є част разпоредбата на ал. 1 от чл. 33, както и ал. 2 на същия член съдържат изисквания за начина на предлагане в обектите за търговия с храни на имитиращите продукти, съдържащи в състава си мляко, като според тях това следва да стане на отделни щандове или на обособени за целта места, отделени по подходящ начин или различни от тези, на които се предлагат млечните продукти, и които следва да са обозначени с надписа „Имитиращи продукти“. Тези изисквания, които също са с характер на технически регламенти, са били предвидени още в първоначалната редакция на наредбата при приемането є, чийто проект е нотифициран на Комисията по реда на отменената Директива 98/34/ЕО под нотификационен номер 2012/347/BG. В посочената редакция чл. 33 е съдържал една разпоредба, която е разпореждала следното: „Имитиращите продукти, съдържащи в състава си мляко, се предлагат в търговската мрежа на отделни щандове, ясно обозначени с надписа „Имитиращи продукти, съдържащи в състава си мляко“.“ Т.е. останалите изисквания (извън изискването за предварителното опаковане на имитиращите продукти), въведени с чл. 33 в оспорената редакция на разпоредбите, вече са били предмет на преценка и обсъждане от Комисията и държавите членки, като по делото не са ангажирани доказателства по тях да е постъпило отрицателно становище на Комисията за противоречие на посочените изисквания с разпоредби от правото на ЕС. Въведените изисквания за начина на предлагане в търговските обекти на имитиращите продукти, съдържащи в състава си мляко, са законосъобразни и от гледна точка на националното ни законодателство, тъй като отговарят на изискванията, въведени в чл. 9, ал. 3 от Закона за храните, измежду които е изискването да не са заблуждаващи за потребителите, вкл. начина на търговско аранжиране и подредбата на храните.

Неоснователно е оспорването на § 1, т. 2 от ДР на наредбата. В приложимото вторично право на ЕС не се съдържа определение що е то „имитиращ продукт, съдържащ в себе си мляко“, поради което с приемането на тази разпоредба, съдържаща определение на това понятие, ответникът не е дублирал съюзна разпоредба с пряка приложимост. Следва да се посочи, че тази норма, съдържаща определение, е нотифицирана на Комисията още през 2012 г. под нотификационен номер 2012/347/

BG със следното съдържание: „Имитиращи продукти, съдържащи в състава си мляко“ са продукти, които съдържат в състава си мляко и мазнини и/или протеини от немлечен произход.“ В базата данни на уебсайта на TRIS липсват данни да са постъпили негативни становища от Комисията и/или от останалите държави членки срещу самото дефиниране на понятието „имитиращи продукти, съдържащи в състава си мляко“, както и относно съдържанието на предложената дефиниция. След това редакцията на разпоредбата е променена и в оспорената є редакция тя е със следното съдържание:

„Имитиращи продукти, съдържащи в състава си мляко“ са продукти, наподобяващи изброените в приложението към чл. 3, в които една или повече млечни съставки са заменени с частични или пълни заместители, като мазнини и/или протеини от немлечен произход, с изключение на продукти на растителна основа, при производството на които са вложени не повече от 10 на сто мляко или млечни съставки.“

Актуалното съдържание на определението не повтаря разпоредба от вторичното право на ЕС в областта на храните и информацията за тях, поради което ответникът не е бил некомпетентен да дефинира понятието „имитиращи продукти, съдържащи в състава си мляко“. Освен че тази норма-определение не противоречи на правото на ЕС, тя е в съответствие и с националното законодателство, тъй като обяснява израз, който се повтаря няколко пъти в наредбата, и се намира на точното място в нея съобразно изискването на чл. 32, ал. 2, т. 3 от Указ № 883 от 1974 г. за прилагане на Закона за нормативните актове.

Относно спазването на процедурата по националното право:

Процедурата за приемането на подзаконов нормативен административен акт е регламентирана в чл. 26 – 28 от Закона за нормативните актове.

В конкретния случай от данните в административната преписка се установява, че процедурата за приемане на постановлението за изменение на наредбата е с времетраене повече от две години. Промяната в наредбата, касаеща и оспорените разпоредби, е предложена от министъра на земеделието, храните и горите и е обсъждана на Консултативния съвет по животновъдство към МЗХ на 1 юни 2016 г., а постановлението на МС за изменението на наредбата е прието на 4 юли 2018 г., с което обаче според настоящия съдебен състав не се нарушава някой или някои от принципите, установени в чл. 26, ал. 1 ЗНА.

В ал. 1 на чл. 26 ЗНА са предвидени принципите, които трябва да се спазват в процеса на изработването на проекта на нормативен акт, и това са принципите на необходимост, обоснованост, предвидимост, откритост, съг- ласуваност, субсидиарност, пропорционалност и стабилност. Нормативната уредба от ал. 2 на чл. 26 до чл. 28 (вкл.) е гаранция за спазването на посочените принципи и ако тя е спазена точно от компетентния орган, следва да се приеме, че процесът на изработване на съответния нормативен акт е съответен на посочените принципи.

В чл. 26, ал. 2 ЗНА е регламентирано изискването в процеса по изработване на проекта на нормативен акт да се провеждат обществени консултации с гражданите и юридическите лица. От документите в изпратената по делото преписка става ясно, че вносителят на въпросния проект за изменение на наредбата е министърът на земеделието, храните и горите. От заседанието на Консултативния съвет по животновъдство към МЗХ, проведено на 1 юни 2016 г., стенографският протокол от което е представен по делото, са обсъдени подготвяните промени в наредбата. От обръщението на министър Танева при откриване на заседанието става ясно, че на него са присъствали представители на браншови организации и фермери. Готвените промени в наредбата са докладвани подробно от д-р Димитров (чиято длъжност не е отбелязана в протокола), имало е множество коментари и предложения от присъстващите на заседанието, вкл. и от представителя на Българската асоциация на фермерите. При тези данни настоящият съдебен състав приема, че в конкретния случай изискването на чл. 26, ал. 2 ЗНА е спазено.

Алинея 3 на чл. 26 ЗНА изисква преди внасянето на проекта на нормативен акт за издаване или приемане от компетентен орган той да бъде публикуван от съставителя му заедно с мотивите, съответно доклада и предварителната оценка на въздействието по чл. 20. Когато съставителят на проекта е орган на изпълнителната власт, публикуването се извършва на Портала за обществени консултации.

На лист 352-ри от делото се намира извадка от Портала за обществени консултации, от която се вижда, че на този портал на 14.05.2018 г. е публикуван проект на постановление на МС за изменение и допълнение на Наредбата за специфичните изисквания към млечните продукти, приета с Постановление № 119 на МС от 2012 г., както и проект на доклад (мотиви), частична предварителна оценка на въздействието, становища на дирекция „Модернизация на администрацията“ на МС, становище на Елеонора Сергиева, получено по ел. поща (14 юни 2018 г.), справка за отразяване на предложенията и становищата. Като „целева група“ са посочени всички заинтересовани, а като дата на приключване – 14.06.2018 г. От тази извадка се установява, че са изпълнени изискванията на чл. 26, ал. 3, 4 и 5 АПК.

От доказателствата по делото се установи, че във връзка с въпросния проект за постановление за изменение на наредбата е изготвена предварителна частична оценка на въздействието, която е съгласувана с администрацията на МС, с което са изпълнени изискванията на чл. 20, ал. 2 и чл. 21, ал. 5 ЗНА. Не може да се сподели възражението на жалбоподателите, че така изготвената оценка на въздействието е формална. Обратният извод следва от съдържанието є, което подробно е обсъдено по-горе в мотивите. Видно от същото е, че констатациите в нея са направени въз основа на проверки от БАБХ за периода 2013 – 2017 г., които са установили повтарящи се нарушения, свързани с наличието на немлечни съставки в продукти, предлагани за млечни, установени са заблуждаващи потребителя практики при продажбата на продукти в неопакован вид. Направен е извод, че проблемите не могат да се разрешат в рамките на съществуващото законодателство. В оценката са заложени няколко цели за постигане, като на първо място е посочена целта – гарантиране на висока степен на защита на потребителите на територията на Република България.

Не може да се сподели и възражението на жалбоподателите, че публикуваният доклад към проекта за постановление за изменение на наредбата нямал необходимото съдържание. От съдържанието на доклада се извеждат причините, налагащи въпросното изменение на наредбата, а именно привеждането є в съответствие с вторичното законодателство на ЕС по отношение на храните, тяхното етикетиране и предлагане, както и това по отношения на млякото и млечните продукти, както и въвеждането на национална мярка. Целите на подготвяната нормативна уредба не могат да бъдат различни от целите на самите регламенти, които са в основата на изменението є и които регламенти са цитирани в доклада. След цитирането на Регламент (ЕС) № 1169/2011 в доклада са дефинирани и целите, чието постигане е набелязано – обективно информиране и осигуряване на високо равнище на защита на потребителите във връзка с информацията за храните. Докладът препраща към финансова обосновка, с което е изпълнено изискването на чл. 28, ал. 2, т. 3 и 4 ЗНА. От съдържанието на доклада става ясно, че предлаганото изменение и допълнение в наредбата е изцяло ориентирано да отговори на изискванията на вторичното законодателство на ЕС в материята, с което е изпълнено и изискването на т. 5 от ал. 2 на чл. 28 ЗНА. Цитираният в жалбата текст от доклада (цитиран на стр. 15 в т. 5 от жалбата) е изваден от контекста на съдържанието му. Цитираният текст касае липсата на нуждата от прилагане на таблица на съответствието, тъй като с предложените разпоредби на наредбата не се транспонират норми от право- то на ЕС. Известно е, че на транспониране подлежат норми от вторичното право на ЕС, които нямат директна приложимост, каквито с предложеното изменение на наредбата не се транспонират.

От доказателствата по делото се установява, че при приемането на разпоредбите в оспорената им редакция е спазен и чл. 28, ал. 1 АПК, което става ясно от документите, съдържащи се в преписката и които са описани в писмо от главния секретар на МЗХГ, подписано със запетая, изх. № 03-422 от 26.06.2018 г., адресирано до главния секретар на МС и получено под вх. № 10408-37 от 26.06.2018 г. (лист 70 от делото). По изложените съображения настоящият съдебен състав на ВАС преценява жалбата като частично основателна. Разпоредбите на чл. 32, ал. 1 и 2, както и разпоредбата на чл. 33 в частта є, изискваща опаковането от производителите на имитиращите продукти, съдържащи мляко, са незаконосъобразни и следва да се отменят, а в останалата част жалбата следва да се отхвърли.

С оглед изхода на спора на жалбоподателите следва да се присъдят разноски пропорционално на уважената част от жалбата им, които, изчислени по посочения начин, са в размер общо 1940 лв.

Воден от горното и на основание чл. 193, ал. 1 АПК Върховният административен съд, трето отделение,

РЕШИ : Отменя по жалба от „Рамарис“ – ООД, „Лактен“ – ООД, „Ю Е С – Комерс“ – ООД, „Хаддад Милк“ – ЕООД, „Мандра Сарая“ – ООД, „Милк 3“ – ЕООД, и СД „Лаф – Велизаров и сие“ като незаконосъобразни разпоредбите на чл. 32, ал. 1и2и разпоредбата на чл. 33, ал. 1 в частта є „само предварително опаковани в потребителски опаковки от производителя“ в редакцията им съгласно Постановление № 135 на Министерския съвет от 9.07.2018 г. от Наредбата за специфичните изисквания към млечните продукти, приета с Постановление № 119 на Министерския съвет от 2012 г. (обн., ДВ, бр. 48 от 2012 г.; изм. и доп., бр. 1 от 2013 г.; изм. с Решение № 5890 на ВАС на РБ от 21.05.2015 г. – бр. 39 от 29.05.2015 г.; изм. и доп., бр. 58 от 13.07.2018 г., в сила от 13.07.2018 г.), като отхвърля жалбата в останалата є част.

Осъжда Министерския съвет на Република България да заплати на жалбоподателите общо сумата 1940 лв., представляваща направените разноски по делото, пропорционално на уважената част от жалбата им.

Решението може да се обжалва пред петчленен съдебен състав на Върховния административен съд в четиринадесетдневен срок от съобщаването му на страните.

Председател: Георги Чолаков