Решение № 8850 от 6 юли 2020 г. по административно дело № 10187 от 2018 г.

РЕШЕНИЕ № 8850 от 6 юли 2020 г. по административно дело № 10187 от 2018 г.

Върховният административен съд на Република България – четвърто отделение, в съдебно заседание на седемнадесети юни две хиляди и двадесета година в състав: председател: Диана Гърбатова, членове: Добринка Андреева, Владимир Първанов, при секретар Мариета Ангелова и с участието на прокурора Даниела Божкова изслуша докладваното от съдията Добринка Андреева по адм. дело № 10187/2018 г.

Производството е по чл. 185 – 196 от Административнопроцесуалния кодекс с предмет – оспорване на подзаконов нормативен акт.

Образувано е по жалба на сдружение „Национална онкологична организация“ със седалище гр. София, представлявано от председателя на УС А. Георгиев, подадена чрез процесуален представител адв. М. Златкова, с която оспорва Наредба № 6 от 7 юни 2018 г. за утвърждаване на медицински стандарт „Медицинска онкология“, издадена от министъра на здравеопазването (ДВ, бр. 52 от 22 юни 2018 г.), в частта на § 1 от преходните и заключителните разпоредби (ПЗР) и раздел VII „Национален раков регистър“ – т. 1, изр. 1 на Медицински стандарт „Медицинска онкология“.

С жалбата са релевирани доводи за нищожност, алтернативно за незаконосъобразност на оспорените разпоредби поради издаването им от некомпетентен административен орган – министъра на здравеопазването, който не е овластен изрично с нормотворчески функции по силата на чл. 115 от Конституцията на Република България, във връзка с чл. 76, ал. 1 АПК – за прилагането на чл. 6, ал. 1 ЗЛЗ, и поради нарушения на административнопроизводствените правила и целта на нормативен текст от по-висок порядък. Мотивирани са съображения за несъответствие с разпоредбите на чл. 26 – 28 от Закона за нормативните актове поради това, че за ПЗР нямало мотиви и в проекта на наредбата не фигурирал текстът на § 1 от ПЗР, съответно за раздел VII, т. 1 имало мотиви, но възраженията по тях не били обсъдени. Инвокирани са и възражения, че е „пререгламентирана по изключително неудачен начин“ дейност на структура, функционираща от 70-те години в РБ. Жалбоподателят прави искане да бъдат отменени като незаконосъобразни оспорените текстове от подзаконовия нормативен акт на основанията, посочени в чл. 146 АПК. В о.с.з.

на ВАС освен на последното и в две молби чрез адв. М. Златкова поддържа жалбата и претендира разноски.

Ответникът – министърът на здравеопазването, оспорва жалбата чрез упълномощен юрк. Е. Трифонова, която я намира за неоснователна и недоказана, с искане да бъде отхвърлена. В представени писмени бележки развива подробни доводи за съответствие на процесния нормативен акт с изискванията на АПК и Закона за нормативните актове (ЗНА).

Представителят на Върховната административна прокуратура излага становище за недопустимост на жалбата, алтернативно за основателност на искането за отмяна на оспорените текстове, по съображения, че по делото липсват доказателства, че след приключването на обществената консултация по ал. 3 на чл. 26 от ЗНА и преди приемането, съответно издаването, на нормативния акт проектът е публикуван на интернет страницата на МЗ и на Портала за обществени консултации ведно със справка за постъпилите предложения и с обосновка за неприетите предложения съобразно изискването на чл. 26, ал. 5 от ЗНА. С оглед на това намира за основателно възражението в жалбата, че при приемането на наредбата е нарушен чл. 26 от ЗНА, като допуснатото нарушение счита за самостоятелно основание за отмяна на оспорения акт. Предлага жалбата да бъде уважена.

За да се произнесе по оспорването, Върховният административен съд прие следното:

По допустимостта на жалбата: С разпоредбата на чл. 186, ал. 1 от АПК са посочени предпоставките, при наличието на които се приема, че лицата имат право да оспорват подзаконов нормативен акт. Такова право имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения.

С определение от 13.09.2018 г. настоящият състав се е произнесъл относно допустимостта на оспорването – защото е предявено от сдружение, вписано в регистъра за юридически лица с нестопанска цел, и съобразно целите на сдружението, вписани в представеното по делото удостоверение от 25.07.2018 г. на СГС по ф.д. № 496/2013 г., то осъществява защитата на дейност в обществена полза, в какъвто смисъл е TP № 2 от 12.02.2010 г. по т.д. № 4/2009 г. на Общото събрание на колегиите на Върховния административен съд. Жалбата е подписана от лице, представляващо организацията в качеството на председател на управителния съвет на сдружението – жалбоподател. Съгласно нормата на чл. 187, ал. 1 АПК оспорването на подзаконов нормативен административен акт може да се осъществи без ограничение във времето. При осъществената справка в деловодството на Върховния административен съд не се установи по оспорването да има влязло в сила съдебно решение, нито да има образувано дело пред същия съд, между същите страни, на същото основание.

По изложените съображения настоящият състав на Върховния административен съд намира, че са налице всички положителни процесуални предпоставки по възникване и упражняване правото на съдебно оспорване и не са налице процесуални пречки за неговото реализиране, поради което жалбата е допустима.

По основателността на жалбата: Доводите за нищожност на оспорения подзаконов нормативен акт са неоснователни по следните съображения:

C жалбата са оспорени текстове от Наредба № 6 от 7 юни 2018 г. за утвърждаване на медицински стандарт „Медицинска онкология“, съответно § 1 от ПЗР и раздел VII, наименуван „Национален раков регистър“, т. 1, изр. 1 на Медицински стандарт „Медицинска онкология“, издадена от министъра на здравеопазването, която е подзаконов нормативен акт по смисъла на чл. 7, ал. 2 от ЗНА и попада в дефиницията на чл. 75, ал. 1 АПК.

С разпоредбата на чл. 6, ал. 1 от Закона за лечебните заведения – в относимата редакция (обн., ДВ, бр. 62 от 2002 г.; изм., бр. 59 от 2010 г., в сила от 31.07.2010 г.; изм., бр. 72 от 2015 г.), законодателят е делегирал правомощие на министъра на здравеопазването да утвърди с наредби медицинските стандарти, като изрично е посочил, че дейността на лечебните заведения и на медицинските и другите специалисти, които работят в тях, се осъществява npи спазване на медицинските стандарти за качество на оказваната медицинска помощ и осигуряване защита на правата на пациента. Горното обосновава извод, че министърът на здравеопазването е имал материалната компетентност по смисъла на чл. 76, ал. 1, предл. 2 АПК да издаде оспорения акт. Така например и в Решение № 13989 от 17.11.2017 г. по адм.д. № 4269/2016 г., III отд. на ВАС.

По възраженията в тази посока в жалбата следва да се посочи и че оспорената наредба е издадена освен в изпълнение на законовата делегация на чл. 6, ал. 1 ЗЛЗ и от овластен изрично с нормотворчески функции по силата на чл. 115 от Конституцията на Република България във връзка с чл. 76, ал. 1 АПК орган. Наредбата е издадена за прилагането на чл. 6, ал. 1 ЗЛЗ и от предметния є обхват е видно, че е съобразена с разпоредбите на чл. 7, ал. 2 и чл. 12 ЗНА – да урежда само материята, за която законът предвижда издаването є. Решаващият съдебен състав съобрази и нормата на чл. 57, ал. 2, изр. 1 от ЗЛЗ, съгласно която клиниките, отделенията и медико-диагностичните лаборатории имат ниво на компетентност, определено в съответствие с утвърдените медицински стандарти по чл. 6, ал. 1 ЗЛЗ. Съвкупният анализ на двете норми води до еднозначния извод, че именно медицинските стандарти служат за основа при определяне нивото на компетентност, поради което, противно на твърдяното в настоящата жалба, не е налице упражняване на нормотворческа компетентност извън дефинирания от закона предмет.

Тоест нормативният административен акт е валиден – издаден е от компетентен орган при изрично предвидена законова делегация, в рамките на материалната му компетентност и в предписаната писмена форма.

В случая е спазено правилото на чл. 75, ал. 3 АПК, изискващо процесният нормативен административен акт да има наименование, сочещо вида и автора на акта, както и главния му предмет. Текстът на наредбата е удостоверен по реда на чл. 78, ал. 1, т. 2 АПК от издателя є и е изпълнено изискването на чл. 78, ал. 2 АПК за обнародване на подзаконовия нормативен акт в „Държавен вестник“ като условие за неговата валидност.

Част от възраженията обаче за незаконосъобразност на оспорените текстове от наредбата са основателни предвид следното:

Видно от разпоредбата на чл. 1 на Наредба № 6 от 7.06.2018 г. за утвърждаване на медицински стандарт „Медицинска онкология“ (ДВ, бр. 52 от 22.06.2018 г.) с нея се утвърждава медицинският стандарт „Медицинска онкология“, с който от своя страна се определят: 1. основните характеристики на специалността „Медицинска онкология“; 2. основните изисквания към професионалната компетентност на медицинските онколози; 3. основните изисквания към устройството и към обезпечеността на структурите, осъществяващи дейност по специалността „Медицинска онкология“ с медицинска апаратура и човешки ресурси, в т.ч. нивата им на компетентност; 4. изисквания за качеството на дейността по специалността „Медицинска онкология“; 5. задължителният обем дейности по „Медицинска онкология“, осъществяван от различните лечебни заведения по отношение на пациентите със злокачествени солидни тумори; 6. основните изисквания към организацията на работа, включващи насочване на пациенти, регистрация, диагноза, лечение и проследяване, права и задължения; 7. създаване и поддържане на национален раков регистър.

Първата оспорена разпоредба е § 1 от преходните и заключителните разпоредби, съобразно първата алинея на която в срок до 3 месеца от влизане в сила на тази наредба „Специализирана болница за активно лечение по онкология“ – ЕАД, Националният център по обществено здраве и анализи и лечебните заведения, които подават информация в националния раков регистър, привеждат дейността си в съответствие с наредбата съобразно ал. 2 – в срока по ал. 1 „Специализирана болница за активно лечение по онкология“ – ЕАД, предоставя на Националния център по обществено здраве и анализи цялата информация, свързана с националния раков регистър, и съобразно ал. 3 до изтичане на срока по ал. 1 националният раков регистър продължава да се води от „Специализирана болница за активно лечение по онкология“ – ЕАД.

Втората оспорена разпоредба е от раздел VII, регламентиращ национален раков регистър, като относимата т. 1, изр. 1 определя, че Националният център по обществено здраве и анализи създава и поддържа на национално ниво национален раков регистър.

Видно от приетата по делото административна преписка и с оглед отменената с Решение № 3179 от 15.03.2017 г. по адм.д. № 4681/2016 г., II отд. на ВАС, оставено в сила с Решение № 12843 от 25.10.2017 г. по адм.д. № 6828/2017 г., 5-членен състав на ВАС, Наредба № 30 от 15.07.2010 г. за утвърждаване на Медицинския стандарт „Медицинска онкология“, издадена от министъра на здравеопазването (обн., ДВ, бр. 60 от 2010 г.; изм. и доп., бр. 92 от 2010 г., бр. 32 от 2014 г. и бр. 37 от 2016 г.), проектът на процесната наредба (приложен на неномериран лист от приложението) е обсъден на заседание на ръководството на министерството, проведено на 1.02.2018 г., отразено по т. 1 в протокол № 3 от същата дата. В съответствие с изискването на чл. 26, ал. 3 ЗНА проектът на наредбата е публикуван на 1.02.2018 г. на интернет страницата на Министерството на здравеопазването и на Портала за обществени консултации на МС – заедно с мотивите, като на заинтересованите лица е предоставена възможност в срок до 2.03.2018 г. да направят предложения и да изразят становища по проекта. В срока на общественото обсъждане са постъпили бележки и предложения от заинтересованите лица. С доклад на заместник-министъра на здравеопазването Б. Пенков (изх. № 75-21- 122 от 18.05.2018 г.) проектът на наредбата е представен на министъра на здравеопазването за обсъждане от ръководството на Министерството на здравеопазването. Проектът на наредбата е обсъден на заседание на ръководството на министерството, отразено по т. 9 в протокол № 22 от 30.05.2018 г., на което са приети окончателните текстове на наредбата. По делото липсват доказателства, че след приключването на обществената консултация по ал. 3 и преди приемането, съответно издаването, на нормативния акт проектът да е публикуван на интернет страницата на МЗ и на Портала за обществени консултации – ведно със справка за постъпилите предложения и с обосновка за неприетите предложения, каквото е императивното изискване на чл. 26, ал. 5 от ЗНА (нов – ДВ, бр. 34 от 2016 г., в сила от 4.11.2016 г.), определящо, че след приключването на обществената консултация по ал. 3 (предишна ал. 2) и преди приемането, съответно издаването, на нормативния акт съставителят на проекта да публикува на интернет страницата на съответната институция справка за постъпилите предложения заедно с обосновка за неприетите предложения и че когато съставителят на проекта е орган на изпълнителната власт, публикуването на справката се извършва едновременно и на Портала за обществени консултации.

Иначе казано, от доказателствата в преписката не може да се извлече заключение за изпълнение на това императивно изискване за публикуване на предвидената справка на интернет страницата на Министерството на здравеопазването и на Портала за обществени консултации, тъй като липсва документ, удостоверяващ това обстоятелство, а на въпрос на съда в тази насока процесуалният представител на ответника изрично заяви, че преписката е представена в цялост.

Твърдението на последния – в писмените му бележки по делото за изцяло спазена процедура, вкл. в обсъжданата част, съдът намира за голословно – неподкрепено с каквито и да е доказателства. Поради това съдът не споделя становището на ответника в тази насока.

Предвид задължителния характер на това законово изискване, неизпълнението на посоченото процедурно правило винаги представлява съществено нарушение, налагащо отмяна на акта.

Налага се извод, че при постановяване на процесния нормативен подзаконов административен акт са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, тъй като оспорената наредба е издадена в несъответствие с императивните норми на чл. 26, ал. 5 от ЗНА, и твърденията на ответника за противното не намират опора в закона.

Затова е основателно възражението в жалбата, че при приемането на наредбата е нарушен чл. 26, ал. 5 от ЗНА, като допуснатото нарушение е самостоятелно основание за отмяна на оспорения акт.

При тези данни настоящият състав намира, че констатираните нарушения на административнопроизводствените правила са съществени, защото са довели до нарушаване на основни принципи на административното производство. Административният орган не е спазил административнопроизводствените правила по издаването му. В конкретния случай са осъществени процесуални нарушения, които пряко рефлектират върху основни принципи и начала на административното производство – законност, равенство, достъпност, публичност и прозрачност, уредени в чл. 4, 8, 12 и 13 от АПК, както и на принципите, въведени в чл. 26, ал. 1 от ЗНА, съгласно който текст изработването на проект за нормативен акт се извършва при зачитане на принципите на необходимост, обоснованост, откритост, предвидимост, съгласуваност, пропорционалност и стабилност.

По изложените съображения съдът счита, че допуснатите съществени нарушения на административнопроизводствените правила налагат отмяна на оспорената наредба в обжалваните є части.

В този смисъл са и Решение № 8709 от 27.06.2018 г. по адм.д. № 2751/2017 г., IV отд. на ВАС, Решение № 9566 от 12.07.2018 г. по адм.д. № 348/2018 г., VII отд. на ВАС, Решение № 11894 от 7.11.2016 г. по адм.д. № 4272/2016 г., II отд. на ВАС, Решение № 9198 от 12.07.2017 г. по адм.д. № 3024/2017 г. на 5-членен състав на ВАС.

Възраженията на ответника не обосновават извод, различен от изведения. Тук следва да се допълни и че съгласно чл. 4, ал. 1 от КРБ Република България е правова държава и се управлява според Конституцията и законите на страната.

За пълнота на изложението следва да се посочи, че съдът намира за неоснователно възражението в жалбата за допуснато нарушение на чл. 28, ал. 2 ЗНА, изразяващо се в немотивираност на одобрения проект за наредба, тъй като в случая са изложени причините, налагащи приемането є, и са посочени и целите, които се поставят с приемането на стандарта.

По отношение на третото изискване на чл. 28, ал. 2 ЗНА – относно финансовите средства, необходими за прилагане на новата уредба, също са налице мотиви, предвид посоченото, че прилагането на наредбата не е свързано с необходимост от допълнителни бюджетни средства, като е посочен средният разход за издръжка на едно легло за календарна година, както и необходимите финансови средства за разкриване на структура по медицинска онкология от III ниво.

Също като неоснователни съдът намира и твърденията за липса на мотиви и по т. 4 и 5 от чл. 28, ал. 2 ЗНА, тъй като изрично в мотивите се сочи какви са очакваните резултати от прилагането, а по отношение анализа за съответствие с правото на Европейския съюз в мотивите на проекта е отразено, че проектът не се приема във връзка с изпълнение на разпоредби, въведени с правото на Европейския съюз, и съответно не е налице необходимост от анализ в тази насока.

Не намират опора в доказателствата по делото и възраженията на жалбоподателя, досежно целите по отношение създаването и поддържането на национален раков регистър. Доколкото целите, заради които се създава регистърът, са свързани с извършването на анализи, прогнози и оценка за здравно-демографските процеси и за необходимите ресурси с оглед формиране на национална здравна политика, то обоснован е изводът, че регистърът следва да се поддържа от Националния център по обществено здраве и анализи – представляващ структура от националната система за здравеопазване.

Тези съображения не рефлектират върху основния извод за наличие на нарушение на изискванията на чл. 26, ал. 5 от ЗНА, което нарушение съгласно чл. 146, т. 3 от АПК е съществено нарушение на административнопроизводствените правила. Известно е, че е съществено това нарушение на административнопроизводствените правила, което е повлияло или е могло да повлияе върху съдържанието на акта, т.е. такова нарушение, недопускането на което е могло да доведе до друго разрешение на поставения пред административния орган въпрос. В случая тези признаци са налице, поради което съдът извежда извод за наличие на отменителното основание по смисъла на чл. 146, т. 3 АПК.

С оглед горното ВАС преценява разпоредбите от оспорения нормативен административен акт за незаконосъобразни, а жалбата срещу тях за основателна, поради което наредбата в оспорените є части следва да бъде отменена като противоречаща и несъобразена с административнопроизводствените правила.

При този изход на спора искането на оспорващия за присъждане на разноски по настоящото дело за защита пред ВАС е основателно по арг. от чл. 143, ал. 1 АПК. Тази страна чрез представляващия я адвокат в жалбата и в о.с.з. е поискала присъждане на разноски. Ответникът следва да бъде осъден да ги заплати в пълния доказан размер – общо

640

лв., видно от приложените на л. 20 и л. 21 от настоящото дело адв. пълномощно и договор за правна помощ, установяващи, че сумата е действително внесена за адвокатски хонорар на упълномощения адвокат, както и държавна такса – 20 лв., и такса за обнародване в ДВ – 20 лв., съобразно представените на л. 22 и л. 23 от делото разписки.

Водим от горното и на основание чл. 193, ал. 1, пр. 2 АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение,

РЕШИ : Отменя Наредба № 6 от 7 юни 2018 г. за утвърждаване на медицински стандарт „Медицинска онкология“, издадена от министъра на здравеопазването (ДВ, бр. 52 от 22 юни 2018 г.), в частта на § 1 от преходните и заключителните разпоредби и раздел VII „Национален раков регистър“ – т. 1, изр. 1 на Медицински стандарт „Медицинска онкология“.

Осъжда Министерството на здравеопазването да заплати на сдружение „Национална онкологична организация“ със седалище гр. София чрез председателя на УС А. Георгиев сумата 640 (шестотин и четиридесет) лв., представляваща разноски за настоящата инстанция.

Решението може да се обжалва с касационна жалба в 14-дневен срок от съобщаването му пред 5-членен състав на Върховния административен съд.

При наличие на предпоставките по чл. 194 от Административнопроцесуалния кодекс решението подлежи на обнародване по начина, по който е бил обнародван подзаконовият нормативен акт, и влиза в сила от деня на обнародването му в „Държавен вестник“.

Председател: Георги Чолаков