Решение № 6135 от 23 април 2019 г. по административно дело № 10556 от 2018 г.

РЕШЕНИЕ № 6135 от 23 април 2019 г. по административно дело № 10556 от 2018 г.

Върховният административен съд на Република България – осмо отделение, в съдебно заседание на двадесет и седми февруари две хиляди и деветнадесета година в състав: председател: Мирослав Мирчев, членове: Росица Драганова, Красимира Желева, при секретар Галина Узунова и с участието на прокурора Антоанета Генчева изслуша докладваното от съдията Росица Драганова – по адм. дело № 10556/2018 г.

Производството е по реда на чл. 185 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по жалба на сдружение „Национално сдружение на частните болници“, представлявано от д-р Николай Болтаджиев – председател на УС, и сдружение „Център за защита правата в здравеопазването“, представлявано от Стойчо Кацаров – председател на УС, подадена чрез упълномощения адв. Полина Савова, срещу Наредба № 3 от 20.03.2018 г. за определяне на пакета от здравни дейности, гарантиран от бюджета на Националната здравноосигурителна каса, издадена от министъра на здравеопазването, обн., ДВ, бр. 29 от 30.03.2018 г. Иска се отмяна на оспорената наредба като издадена при съществени нарушения на административнопроизводствените правила и в нарушение на Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол на стопанската дейност (ЗОАРАКСД). В писмена защита се излагат допълнителни съображения за нищожност на обжалваната наредба. Претендира се присъждане на разноски.

Ответникът – министърът на здравеопазването, чрез процесуален представител в пледоария по същество и в представени писмени бележки от 27.02.2019 г. оспорва допустимостта и основателността на жалбата. Иска отхвърляне на оспорването.

Заинтересованото лице – Националната здравноосигурителна каса, чрез процесуален представител оспорва основателността на жалбата и иска отхвърлянето є.

Прокурорът от Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за допустимост и основателност на жалбата.

Върховният административен съд, тричленен състав на осмо отделение, като обсъди събраните по делото доказателства в тяхната съвкупност и съобрази доводите на страните, приема следното от фактическа страна:

Възраженията на ответника за недопустимост на оспорването са неоснователни.

Предмет на жалбата е законосъобразността на подзаконов нормативен акт – Наредба № 3 от 20.03.2018 г. за определяне на пакета от здравни дейности, гарантиран от бюджета на Националната здравноосигурителна каса, издадена от министъра на здравеопазването, обн., ДВ, бр. 29 от 30.03.2018 г. Наредбата не е била предмет на съдебен контрол.

Съгласно чл. 186, ал. 1 АПК право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. Цитираната разпоредба сочи на необходимост от непосредствен, пряк и личен правен интерес като предпоставка за оспорване на подзаконов акт. Представените удостоверения за актуално състояние на оспорващите – сдружение „Национално сдружение на частните болници“ от 19.10.2018 г. и сдружение „Център за защита правата в здравеопазването“ от 27.09.2017 г., съдържащи информация за предмета на дейност, целите на сдруженията и средствата за постигането им, обуславят наличието на правен интерес според чл. 159, т. 4 АПК като основание за допустимост на подадената жалба.

Съгласно Решение № 21 от 26 октомври 1995 г. по конституционно дело № 18/1995 г. административният акт „засяга“ по смисъла на чл. 120, ал. 2 от Конституцията граждани и юридически лица, когато нарушава или застрашава техни права или законни интереси. Това обективно нарушаване или застрашаване на субективно право или законен интерес на гражданин или юридическо лице е материалноправното основание за включване на административния акт в кръга на съдебнообжалваемите актове. Практически това „засягане“ се обективира в нарушаване на правна норма от по-висок ранг, която обжалваният административен акт нарушава. Същевременно това материалноправно основание легитимира процесуалноправния интерес от съдебното обжалване на административния акт.

В Решение № 5 от 17 април 2007 г., постановено по конституционно дело № 11/2006 г., Конституционният съд приема, че активна легитимация имат всички правни субекти в случаите, когато подзаконовият акт пряко засяга права, законни интереси или създава задължения за тях. Нормата на чл. 186, ал. 1 АПК предвижда и възможност за съдебно обжалване от страна на граждани и юридически лица винаги, когато административният нормативен акт може да наруши права, законни интереси или да създаде задължения за тях. В този смисъл засягането на правата не означава непременното настъпване на вреди за правните субекти като предпоставка за обжалването, а една възможност за засягане на правата. Прогресивният характер на легитимацията според чл. 186, ал. 1 АПК е възможността да се обжалват нормативните актове на администрацията не само когато са налице пряко нарушени права, но и при предстоящо засягане на права.

Според Тълкувателно решение № 2 от 12.02.2010 г. на ВАС по т.д. № 4/2009 г. съсловните (браншовите) организации и другите юридически лица с нестопанска цел могат да оспорват подзаконови нормативни актове при наличието на правен интерес, обоснован от предмета на дейност, и целите, за които са създадени. Съгласно Тълкувателно решение № 3 от 16.04.2013 г. на ВАС по т.д. № 1/2012 г. при оспорване на административни актове с искане за обявяване на нищожност правният интерес за оспорващия следва да се преценява към момента на подаване на жалбата.

С оглед поставените цели на сдружение „Център за защита правата в здравеопазването“, които са създаване на условия за развитие и усъвършенстване на българското здравеопазване и защита на индивидуални и колективни права на граждани и организации в сферата на здравеопазването и свързаните с него социални дейности, произтичащи от нормативните актове и международните споразумения, подписани от Република България, е налице правен интерес на сдружението за оспорване на процесната наредба. Такъв се обосновава и от целите на сдружение „Национално сдружение на частните болници“, сред които са облекчаване достъпа на пациентите до качествена медицинска помощ, създаване на условия за подобряване на медицинското обслужване, участие при формирането на националната здравна политика и др.

Предвид гореизложеното настоящият състав намира жалбата за процесуално допустима при наличие на правен интерес по смисъла на чл. 186, ал. 1 АПК, който произтича от целите и предмета на дейност на сдруженията, създадени в обществена полза.

Разгледана по същество, жалбата е основателна.

Оспорената Наредба № 3 от 20.03.2018 г. за определяне на пакета от здравни дейности, гарантиран от бюджета на Националната здравноосигурителна каса е издадена от министъра на здравеопазването, обн., ДВ, бр. 29 от 30.03.2018 г., в сила от 1.04.2018 г.; изм. и доп., бр. 76 от 14.09.2018 г.; бр. 2 от 4.01.2019 г., в сила от 1.01.2019 г.

В § 5 на преходните и заключителните разпоредби на наредбата е посочено, че се издава на основание чл. 45, ал. 2 от Закона за здравното осигуряване (ЗЗО), което според представената в съдебно заседание писмена защита от процесуалния представител на жалбоподателите обуславя нейната нищожност, тъй като посочената разпоредба е обявена за противоконституционна с решение на Конституционния съд, поради което не следва да се прилага.

Така направеното възражение е неоснователно.

С Решение № 3 от 8 март 2016 г., постановено по конституционно дело № 6/2015 г., е обявена за противоконституционна разпоредбата на чл. 45, ал. 2 от Закона за здравното осигуряване (обн., ДВ, бр. 70 от 19 юни 1998 г.; изм. и доп., бр. 48 от 27 юни 2015 г.; посл. изм., бр. 102 от 29 декември 2015 г.).

Обявената за противоконституционна редакция на текста на разпоредбата на чл. 45, ал. 2 ЗЗО е гласяла, че медицинската помощ по ал. 1, с изключение на т. 11, 12 и 15, се определя като пакет, гарантиран от бюджета на НЗОК. Пакетът е основен и допълнителен и се определя с наредба на министъра на здравеопазването, като се актуализира веднъж годишно в срок до 31 октомври на съответната година.

За да обяви за противоконституционна разпоредбата в тази є редакция, КС е изложил мотиви, че на практика чл. 45, ал. 2 ЗЗО дава само наименованията на новите пакети без уредба на съдържанието им, като на законово ниво остава неясно какви ще бъдат последиците за осигурените лица. В решението на КС са изложени съображения, че от конституционната разпоредба на чл. 52, ал. 1 се налага изводът, че основните обществени отношения, свързани с правото на здравно осигуряване, трябва да бъдат уредени със закон. Основният закон изрично възлага на Народното събрание уреждането на условията и реда да става със закон, а не с подзаконов нормативен акт, и то с наредба на едноличен държавен орган. Основните обществени отношения трябва да се уреждат със закон. В случая уредбата им с подзаконов нормативен акт с предвидената за пръв път възможност за ежегодно актуализиране прави уредбата временна, нестабилна и нетрайна. Системата на задължителното здравно осигуряване, осъществявано на принципа на солидарност, следва да съдържа ясни правила в закона, за да се гарантират стабилност и предвидимост на правната уредба и защита на основното право на гражданите на здравно осигуряване. Основните за предмета на регулираното право отношения в случая са правото на здравно осигуряване и достъпна медицинска помощ. Критериите, по които се формира съдържанието на основния и на допълнителния пакет, тоест на самата реализация на правото на здравно осигуряване, принадлежат към категорията основни обществени отношения, предмет на регулиране само със закон. Разграничителните критерии между предоставяните пакети медицинска помощ трябва да се уредени в закона и едва след очертаване на законовата рамка те могат да се детайлизират и конкретизират в подзаконов нормативен акт. Без да са посочени дори и в най-схематичен вид основните същностни характеристики на „основния“ и „допълнителния“ пакет, с оспореното пред КС изменение на чл. 45, ал. 2 ЗЗО директно се прогласява разделянето на т.нар. пакет на два отделни. Законът не въвежда критериите, въз основа на които осигурените граждани могат да ползват при необходимост някой от пакетите или преминаването от един пакет в друг. В действителност именно това са условията и редът, по които гражданите могат да получат нужната медицинска помощ, и за тези критерии Конституцията в чл. 52, ал. 1 изрично изисква уредба на ниво закон. Законодателната празнота не може да бъде запълнена от подзаконов нормативен акт, стратегия или концепция.

С изменение, обнародвано в ДВ, бр. 101 от 2017 г., в сила от 19.12.2017 г., разпоредбата на чл. 45, ал. 2 ЗЗО е придобила нова редакция и същата вече гласи, че медицинската помощ по ал. 1, с изключение на т. 11, 12 и 15, се определя като пакет, гарантиран от бюджета на НЗОК, с наредба на министъра на здравеопазването. Тази законова делегация е послужила като основание за издаване на обжалваната в настоящото производство наредба и разпоредбата в новата є редакция не е атакувана пред КС и съответно не е обявена за противоконституционна. От текста на цитираната разпоредба следва изводът, че обжалваната наредба е издадена от компетентен орган.

Процедурата по изработване, приемане и обнародване на нормативни административни актове е уредена в глава трета „Изработване на проекти на нормативни актове“ на Закона за нормативните актове (ЗНА), прилагана субсидиарно на основание чл. 80 АПК.

Според чл. 26, ал. 1 ЗНА изработването на проект на нормативен акт се извършва при зачитане на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. Преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта.

Разпоредбата на чл. 28 ЗНА урежда изискванията към мотивите на нормативните актове. Нормата предвижда, че проектът на нормативен акт заедно с мотивите се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган. Мотивите съдържат: причините, които налагат приемането; целите, които се поставят; финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива, и анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Нормата на чл. 28, ал. 3 ЗНА изрично предвижда, че проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви според посочените изисквания, не се обсъжда от компетентния орган.

В жалбата се твърдят съществени нарушения на административнопроизводствените правила, които се изразяват в нарушение на чл. 28, ал. 2 ЗНА. По-конкретно се сочи, че мотивите за издаване на наредбата не съдържат нищо относно средствата, необходими за прилагането є, очакваните резултати от прилагането є, включително финансовите, както и анализ за съответствието с правото на Европейския съюз.

Съгласно чл. 28, ал. 2, т. 3 ЗНА мотивите, съответно докладът към проект за нормативен акт, съдържат финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба. Нормата е императивна и неспазването води до извод за незаконосъобразност на приетия нормативен акт. В мотивите на обжалваната наредба разделът „Финансови и други средства, необходими за прилагането на новата наредба“ се състои от две изречения. Едното съдържа твърдението, че финансовите средства за прилагането на наредбата са в рамките на бюджета на НЗОК за съответната календарна година, като няма да са в тежест на бюджетите на изпълнителите на медицинска помощ, а второто заключава, че от прилагането на нормативния акт не се очакват финансови резултати. Основателно е възражението на жалбоподателите, че посоченото съдържание не съответства на предвиденото в чл. 28, ал. 2, т. 3 ЗНА. Липсва какъвто и да било анализ относно финансовите средства, необходими за прилагане на наредбата, и съответно дали предвидените в бюджета на НЗОК средства за текущата година биха били достатъчни с оглед констатациите за извършените разходи от предходни години и предвидения в новата наредба пакет дейности, заплащани от НЗОК, и евентуалната промяна в цените. С оглед на тези показатели издателят на наредбата би следвало да остойности всяка една от заложените за изпълнение медицински дейности, необходимите лекарства и консумативи, които ще бъдат заплащани от бюджета на НЗОК, и прогнозен брой за годината с оглед статистиката от предходни години. Второто изречение от обосновката съдържа очевидно невярно твърдение, доколкото извършените разходи сами по себе си представляват финансов резултат.

Разделът „Очаквани резултати от прилагането на наредбата“ се състои от едно изречение, съдържащо общи пожелания относно целите на здравеопазването, и също не покрива изискуемото съдържание по чл. 28, ал. 2, т. 4 ЗНА – да е налице анализ на очакваните резултати от прилагането на нормативния акт, включително финансовите.

При анализа на съответствието с правото на Европейския съюз в мотивите към проекта за наредбата е посочено, че предвид текста на чл. 168, параграф 7 от Договора за функциониране на Европейския съюз уредбата на обществените отношения, предмет на проекта за наредба, е въпрос на национално решение и е от компетентността на отделните държави членки. Това твърдение е в противоречие със следващото, че проектът е съобразен с изискването на чл. 10 от Регламент (ЕС) 2017/852 на Европейския парламент от 1.07.2018 г.

Наличието на адекватни мотиви е от значение за проверката дали са спазени нормите на административното регулиране с оглед финансовата и материалната тежест, която изпълнителите на медицинска помощ следва да понесат при изпълнение на здравните дейности, предвидени в пакета. Липсата на надлежна обосновка по смисъла на чл. 28, ал. 2 ЗНА препятства съдебния контрол по същество на съответствието на подзаконовия нормативен акт с материалноправните норми, включително за съответствието му с чл. 3 ЗОАРАКСД, в какъвто смисъл са част от аргументите на жалбоподателите, и съответно води до неговата незаконосъобразност.

С оглед изложеното оспорената наредба е приета при нарушение на чл. 28, ал. 2 ЗНА. Това нарушение води до невъзможност съдът да извърши контрол за законосъобразност на подзаконовия нормативен акт с относими законови разпоредби и до нарушение на чл. 26, ал. 1 ЗНА, което налага оспореният подзаконов нормативен акт да бъде отменен като незаконосъобразен.

Своевременно направеното от оспорващите искане за присъждане на разноски се явява основателно предвид изхода на спора, представените доказателства за тяхното реално извършване и оформянето им в списък на основание чл. 80 ГПК.

Предвид горното и на основание чл. 193, ал. 1 АПК Върховният административен съд, тричленен състав на осмо отделение,

РЕШИ : Отменя Наредба № 3 от 20.03.2018 г. за определяне на пакета от здравни дейности, гарантиран от бюджета на Националната здравноосигурителна каса, издадена от министъра на здравеопазването, обн., ДВ, бр. 29 от 30.03.2018 г.

Осъжда Министерството на здравеопазването да заплати на сдружение „Център за защита правата в здравеопазването“, ЕИК 175372371, съдебни разноски в размер на 430 лв. (четиристотин и тридесет лева).

Осъжда Министерството на здравеопазването да заплати на „Национално сдружение на частните болници“, ЕИК 176542129, съдебни разноски в размер на 410 лв. (четиристотин и десет лева).

Решението подлежи на обжалване в 14-дневен срок от съобщаването му на страните пред петчленен състав на Върховния административен съд.

Председател: Георги Чолаков