Решение № 379 от 12 януари 2017 г. по административно дело № 4337 от 2016 г.

РЕШЕНИЕ № 379 от 12 януари 2017 г. по административно дело № 4337 от 2016 г.

Върховният административен съд на Репуб- лика България – пето отделение, в съдебно заседание на четиринадесети декември две хиляди и шестнадесета година в състав: председател: Марина Михайлова, членове: Донка Чакърова, Илиана Славовска, при секретар Мадлен Дукова и с участието на прокурора Лилия Маринова изслуша докладваното от председателя Марина Михайлова по адм. д. № 4337/2016 г.

Производството по делото е по реда на чл. 185 и следващите от Административно- процесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по жалба на Националното сдружение на частните болници, сдружение „Център за защита правата в здравеопазването“, Сдружението на общинските болници в България и сдружение „Българска болнична асоциация“ против Наредба № 3 от 25.01.2010 г. за утвърждаване на медицински стандарт „Кардиохирургия“, издадена от министъра на здравеопазването (обн., ДВ, бр. 13 от 16.02.2010 г.; изм., бр. 66 от 24.08.2010 г.; изм. и доп., бр. 92 от 23.11.2010 г.). Оспорена е цялата наредба заедно с нейните изменения. Жалбоподателите навеждат доводи за нищожност на разпоредбите, касаещи последните изменения и допълнения на наредбата, за допуснати нарушения на административнопроизводствените правила и на изискванията на Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол над стопанската дейност (ЗОАРАКСД), както и за противоречие с предоставената законова делегация. Искат да бъде отменена оспорената наредба. Претендират разноски.

Ответникът – министърът на здравеопазването, изразява становище за недопустимост на жалбите и евентуално за неоснователност. Претендира разноски за юрисконсултско възнаграждение и прави възражение за прекомерност на претендираните от жалбоподателите разноски за всеки един от тях поради общност на жалбата им.

Прокурорът от Върховната административна прокуратура дава заключение за основателност на жалбите.

Върховният административен съд, пето отделение, след като прецени доказателствата по делото и доводите на страните, намира следното:

По отношение допустимостта на жалбата: Жалбата е процесуално допустима като подадена срещу нормативен административен акт без ограничение във времето и при наличието на пряк и непосредствен личен интерес.

Съгласно чл. 186, ал. 1 АПК право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. Наредбата съдържа административноправни норми, които се отнасят за определен, но неограничен брой адресати и имат многократно правно действие, което я дефинира като нормативен административен акт по смисъла на чл. 75, ал. 1 АПК. Оспорването е направено срещу наредбата, като са обосновани противоречия с нормативни актове от по-висока степен на наредбата, и е подадено от юридически лица с нестопанска дейност, които са представили писмени доказателства, че са регистрирани за защита на права и интереси на лицата, чиято дейност се регламентира с оспорения акт или са потребители на здравни услуги. Разпоредбите на наредбата пораждат пряко права и задължения за лечебни заведения, но рефлектират и върху правната сфера на всички потенциални потребители на здравни услуги. Съгласно Тълкувателно решение № 2 от 12.02.2010 г. на Върховния административен съд по т. д. № 4/2009 г. юридически лица с нестопанска цел могат да оспорват подзаконови нормативни актове при наличието на правен интерес, обоснован от предмета на дейност и целите, за които са създадени. Оспорващите сдружения с нестопанска цел притежават обща процесуална дееспособност, за което следва да имат и правна възможност да реализират признатите им права в защита на общите интереси на своите членове и по съдебен ред чрез подаване на жалби срещу актове, които засягат общи права и интереси на техните членове. В тази правна възможност за реализиране на обща позиция на засегнатите лица се изразява и правният интерес от обжалване на административни нормативни актове по смисъла на чл. 186, ал. 1 АПК. Жалбата е процесуално допустима като подадена от юридически лица с нестопанска цел, вписани в регистъра на юридическите лица с нестопанска цел като сдружения, които осъществяват дейност в обществена полза с основни цели, свързани със създаване на оптимални условия за предоставянето на здравни услуги в България и успешно функциониране на лечебните заведения посредством подобряване на нормативната уредба, по-добро взаимодействие между институциите и отчитане на усилията на лечебните заведения за предоставяне на по-добри и модерни методи на лечение, създаване на обществена подкрепа и условия за развитие и усъвършенстване на българското здравеопазване, облекчаване достъпа на пациентите до качествена медицинска помощ, запазване и развитие на общинските болници.

Настоящият съдебен състав намира, че от описанието на предмета на дейност на сдруженията е възможно да се обоснове наличието на правен интерес за оспорване на нормативен акт, регулиращ обществени отношения в областта на здравеопазването.

По изложените съображения следва да се приеме, че за всеки един от жалбоподателите е налице правен интерес от оспорване на нормативния акт, регулиращ отношения в областта на здравеопазването, дори и за тези сдружения, за чиито членове не е ясно дали упражняват конкретно дейност по специалността „Кардиохирургия“, доколкото наредбата поставя условия, които е възможно да ограничават упражняването є.

Неоснователни са аргументите, че част от жалбоподателите като сдружения с нестопанска цел са учредени в защита на интересите на лечебни заведения, а други от тях – на правата на пациентите, поради което техните интереси трябва да се считат за противоречиви, респективно не е ясно в чия защита е оспорването на наредбата. Наредбата като нормативен акт съдържа общи правила за поведение, които по дефиниция трябва да отразяват общочовешките представи за добро и справедливо, включително и баланса на интереси на отделни групи субекти, поради което не е възможно да бъдат разглеждани едностранно като задоволяващи/накърняващи отделни противопоставими интереси. Всяко нарушаване на този баланс води до несправедливост, която в цивилизованите общества не следва да се толерира. В този смисъл подаването на жалба едновременно от представители на различни групи адресати на нормативния акт не следва да бъде разглеждано като липса на защитим личен правен интерес за всеки един от жалбоподателите.

Неоснователни са и доводите за нередовност на жалбата, която съдържа всички минимални реквизити, а доводите на процесуалния представител на ответната страна в обратния смисъл не отчитат действителното съдържание на цялото оспорване и ясно изразената в него воля на жалбоподателите. По изложените съображения настоящият съдебен състав на Върховния административен съд намира жалбата за процесуално допустима.

По отношение основателността на жалбата:

Съгласно чл. 142, ал. 1 АПК съответствието на административния акт с материалния закон се преценява към момента на издаването му, като моментът на издаване на нормативния административен акт представлява сложен фактически състав, в който освен всички действия по неговото приемане се включва и обнародването му в ДВ и влизането му в сила. Съгласно чл. 5, ал. 5 от Конституцията на Република България (Конституцията) всич- ки нормативни актове се публикуват, което като принцип определя обнародването в ДВ като задължителен елемент от фактическия състав по издаване на нормативния акт, включващ процедура по изготвяне на проект, оповестяване, съгласуване, внасяне на предложение за приемане, вземане на решение за приемане, удостоверяване на съдържанието, обнародване и влизане в сила.

На основание чл. 15, ал. 1 от Закона за нормативните актове (ЗНА) следва да се извърши по реда на АПК преценка за съответствието на оспорения нормативен акт с Конституцията и с другите нормативни актове от по-висока степен (закони), включително и Договора за функциониране на Европейския съюз (ЕС) и актовете, приети от институциите на ЕС, ако е налице регламентация на същите отношения, които са предмет на оспорения акт. Преценката относно спазването на ЗНА следва да е съобразено с редакцията на закона към датата на издаване на наредбата, респективно измененията и допълненията в нея, а не действащата към настоящия момент редакция от ДВ, бр. 34 от 2016 г.

Според чл. 168, ал. 1 АПК, съдържащ се в общите разпореди на дял трети от АПК и приложим към настоящото производство, съдът не се ограничава само с обсъждане на основанията, посочени от оспорващия, а е длъжен въз основа на представените от страните доказателства да провери законосъобразността на оспорения административен акт на всички основания по чл. 146, а именно: липса на компетентност, неспазване на установената форма; наличието на съществено нарушение на административнопроизводствени правила; противоречие с материалноправни разпоредби; несъответствие с целта на закона.

Съгласно чл. 6, ал. 1 от Закона за лечебните заведения (ЗЛЗ, редакция, ДВ, изм., бр. 59 от 31 юли 2010 г.) лечебните заведения осъществяват дейността си при спазване на медицинските стандарти за качество на оказваната медицинска помощ и осигуряване защита на правата на пациента. Медицинските стандарти се утвърждават с наредби на министъра на здравеопазването. Следователно наредбата е подзаконов нормативен акт по смисъла на чл. 7, ал. 1 от Закона за нормативните актове (ЗНА) и попада в дефиницията на чл. 75, ал. 1 АПК, като съдържа административноправни норми, отнася се за неопределен и неограничен брой адресати и има многократно правно действие.

Наредбата е издадена от компетентен административен орган – министърът на здравеопазването, от когото е подписана според обнародването в ДВ, независимо, че публикацията е от името на Министерството на здравеопазването. Наредбата е подписана само от министъра на здравеопазването като неин издател и той е обозначен като подписал еднолично акта в „Държавен вестник“.

Законовата разпоредба делегира право за издаване на наредби на министъра, който е орган на изпълнителната власт, а не на министерството като ведомство, респективно на неговото „ръководство“, което да е различно от министъра като ръководител на ведомството. Овластяването за издаване на наредбата се съдържа в чл. 6, ал. 1 ЗЛЗ и тази делегация е съобразена с разпоредбата на чл. 115 от Конституцията на Република България, поради което делегираното правомощие на министъра на здравеопазването не противоречи на Конституцията на Република България. Следва да се приеме, че това правомощие е надлежно упражнено с подписването еднолично от министъра на наредбата, както е отбелязано в обнародвания в ДВ текст.

Следователно министърът на здраве- опазването е издал обжалвания подзаконов нормативен акт въз основа на законова делегация и в рамките на предоставената му компетентност, поради което е действителен нормативен акт.

Актът е издаден в изискуемата форма, обнародван е в ДВ, включително и извършените в него допълнения и изменения, т.е. от формална страна е спазена изискуемата процедура по чл. 78, ал. 2 АПК във връзка с чл. 37, ал. 1 ЗНА.

Съгласно чл. 80 АПК за неуредените въп- роси в раздела от кодекса по отношение на подзаконовите нормативни актове се прилагат разпоредбите на ЗНА, в който се съдържа регламентация относно процедурата по изработване на проекти на нормативни актове.

Член 77 АПК дефинира общо изискването за обсъждане на проекта на нормативен административен акт с представени становища, предложения и възражения, което намира конкретно изражение както в разпоредбата на чл. 26 от Закона за нормативните актове (ЗНА), така и в чл. 2, ал. 7 от Закона за администрацията (ЗА), според който органите на държавната власт координират дейността си за осъществяване на единна държавна политика и извършват консултации със социални партньори, с представители на частния сектор и с представители на гражданското общество.

Според чл. 26, ал. 1 ЗНА (приложимата редакция преди изменението на ЗНА с ДВ, бр. 34 от 2016 г.) изработването на проект на нормативен акт се извършва при зачитане на принципите на необходимост, обоснованост, предвидимост, откритост, съгласуваност, субсидиарност, пропорционалност и стабилност. Преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната ин- ституция заедно с мотивите, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта – чл. 26, ал. 2 ЗНА (приложимата им редакция преди изменението на ЗНА с ДВ, бр. 34 от 2016 г.).

Разпоредбата на чл. 28 ЗНА (приложимата им редакция преди изменението на ЗНА с ДВ, бр. 34 от 2016 г.) урежда изисквания за мотиви към подзаконовите административни актове, като проектът за нормативен акт заедно с мотивите се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган. Мотивите задължително следва да съдържат: 1. причините, които налагат приемането; 2. целите, които се поставят; 3. финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4. очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5. анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Важността на ясни мотиви към един нормативен акт е видна от чл. 28, ал. 3 ЗНА, регламентиращ условието, че проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви според посочените изисквания, не се обсъжда от компетентния орган.

Съгласно протокол-решение № 3 от 9.07.2009 г. от заседание на Съвета по качество и ефективност на диагностичнолечебната дейност на Министерството на здравеопазването (МЗ) е представен проектът за медицински стандарт „Кардиохирургия“, направени са обсъждания по него и е взето решение той да бъде приет с направените забележки и препоръки по него. На 4.12.2009 г. се е състояло заседание на ръководството на МЗ, като съгласно протокол-решение № 19 по т. 1 е приет проект на медицински стандарт „Кардиохирургия“ с направените бележки и предложения и е взето решение проектът да бъде публикуван на интернет страницата на МЗ. Проектът на наредбата е публикуван на сайта на МЗ на 17 декември 2009 г. С писмо изх. № 31-07-3 от 26.01.2010 г. на главния секретар на МЗ до ДВ е изпратена за публикуване подписаната от министъра на здравеопазването Наредба № 3 от 25.01.2010 г. С т. 3 от протокол-решение № 58 от 19.07.2010 г. на ръководството на МЗ са приети 16 медицински стандарта (без да са изброени изрично), като на 19.07.2010 г. на сайта на МЗ е публикуван проект на Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 3 от 2010 г. за утвърждаване на медицински стандарт „Кардиохирургия“. По делото е приложена и докладна записка без дата, изготвена от заместник-министъра на здравеопазването относно проекти за изменения и допълнения на медицински стандарти, в която само е посочено, че се правят изменения и допълнения на медицински стандарти, включително и по „Кардиохирургия“, като проектите следва да бъдат публикувани на сайта на МЗ за провеждане на 14-дневно обсъждане. Проектите за изменение на посочените в тази докладна записка медицински стандарти са публикувани на сайта на МЗ на 29.10.2010 г. заедно с мотиви към тях. По отношение на изменението на Наредба № 3 от 2010 г. (обн., ДВ, бр. 32 от 8.04.2014 г., в сила от 1.04.2014 г.) е приложен протоколрешение № 1 от 17.01.2014 г. на ръководството на МЗ, в което е взето решение за актуализация на медицински стандарт „Кардиология“, като този проект е публикуван на интернет страницата на 12.02.2014 г. под наименование „проект и мотиви за изменение на Наредба № 2 от 2010 г.“.

При така приложените доказателства по административната преписка следва да бъдат обосновани следните правни изводи:

В случая по отношение на приетия първоначален проект на наредбата не е спазено законовото изискване за публикуването му заедно с мотивите, съответно доклада. Представени са доказателства за извършено публикуване на интернет страницата на МЗ на 17.12.2009 г. само на проекта на наредба, но не и на мотиви или доклад, каквито на практика не са и изготвяни, съобразно изискванията на чл. 28, ал. 2 ЗНА. Липсват и доказателства за предложения и становища по проекта след публикуване на проекта на наредбата. Представените такива от 9.07.2009 г. са представени преди публикуването на проекта за наредба, не са от обществено обсъждане и не изпълняват изискването на чл. 28, ал. 2 ЗНА.

Срокът, предвиден в чл. 26, ал. 2 ЗНА (приложимата редакция преди изменението на ЗНА с ДВ, бр. 34 от 2016 г.), не е формално изискване, а израз на минимална гаранция за спазване на принципите за откритост и съгласуваност. Заинтересованите страни не са могли да представят своите предложения и становища, доколкото не им е предоставена въобще тази възможност да се запознаят с мотивите на вносителя на проекта, но още по-малко е имало възможност те да бъдат разгледани, обсъдени и взети предвид, с което е нарушен редът за издаване на акта по чл. 77 АПК.

Проектът за изменението на Наредба № 3 от 2010 г. (ДВ, бр. 66 от 24.08.2010 г.) е публикуван на 19.07.2010 г. на сайта на МЗ, но без мотиви, доклад или обявяване на 14-дневен срок за обществено обсъждане.

Като доказателства по делото като част от административната преписка е приложена докладна записка (за която се твърди, че е публикувана с проекта на акта за изменение и допълнение към наредбата) на 29.10.2010 г. за обществено обсъждане и мотиви, публикувани с проекта на акта. Тази докладна записка е без дата на изготвянето є, без изходящ номер и подпис на съставител. Приложена е справка от интернет страницата на МЗ от 29.10.2010 г. за извършено публикуване на проектите с мотиви към медицински стандарти, но те не касаят изменението на Наредба № 2 от 2010 г. за утвърждаване на медицински стандарт „Инфекциозни болести“, като с § 30 от ПЗР е изменена Наредба № 3 от 2010 г. Тази допустима законодателна техника за изменение и допълнение на нормативен акт с преходни и заключителни разпоредби на друг нормативен акт не следва да освобождава съставителя на проекта преди внасянето му за одобрение от задължението му да публикува проекта по начин, по който да е възможно реалното му обществено обсъждане. В случая е трудно да се предположи, че заинтересованите от медицинския стандарт „Кардиохирургия“ са получили възможност чрез публикацията на 29.10.2010 г. на проект за изменение на друг стандарт да разберат за предложените нормативни промени и евентуално да изразят становище. Същите изводи са относими и по отношение на изменението на Наредба № 3 от 2010 г. от 8.04.2014 г.

Следователно категорично следва да се приеме за установено, че липсват мотиви и те не са публикувани заедно с проекта преди приемане на основния първоначален текст на наредбата, а по отношение на проектите за изменение на наредбата не се установява с преки доказателства извършеното им публикуване в разбираема форма заедно с мотиви, респективно доклад.

Докладната записка и мотивите, които са приети като доказателства по делото, също не могат да бъдат възприети като мотиви към проектите за изменение и допълнение на наредбата, доколкото не отговарят на изискванията на чл. 28, ал. 2 ЗНА (приложимата редакция преди изменението на ЗНА с ДВ, бр. 34 от 2016 г.). Посочените причини за приемането на измененията и допълненията от 2010 г. са общи за всички стандарти и не се съдържа нито една конкретна причина за изменение на медицинския стандарт „Кардиохирургия“. Липсват дефинирани цели на измененията. По отношение на финансовите и други средства, необходими за прилагането на измененията на наредбата, е посочено само, че не биха „натоварили бюджета на лечебните заведения“ и ще имат „положителен финансов ефект върху болниците“, което не може да бъде определено като отразяващо действителен финансов анализ на последиците от промяната в регулацията на сектор, в който несъмнено имат участие и публични финанси. По отношение на очакваните резултати от прилагането, включително финансови, ако има такива, е посочено в докладната записка, че ще има „облекчаване на лечебните заведения в предстоящия им процес по преобразуване/пререгистрация“. В „мотивите“ не са предвидени очаквани резултати, а само обстоятелствата, които са взети предвид за предложените промени. И в двата документа липсват изречения, които могат да бъдат отнесени към изискването мотивите на проекта на подзаконовия нормативен акт да съдържат анализ на съответствие с правото на Европейския съюз.

При приемането на проекта на първоначалния основен текст на наредбата не са спазени изискванията на закона, поради което при издаване на подзаконовия нормативен акт са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Заинтересовани лица не са могли да представят своите предложения и становища, а още по-малко те да бъдат разгледани, обсъдени и взети предвид, с което е нарушен редът за издаване на акта по чл. 77 АПК. Според чл. 28, ал. 3 ЗНА (приложимата редакция преди изменението на ЗНА с ДВ, бр. 34 от 2016 г.) проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, съгласно изискванията по ал. 2, не се обсъжда от компетентния орган. В случая, независимо че докладът и мотивите не отговарят на законовите изисквания, проектът за нормативен акт е приет от министъра на здравеопазването. Посоченото нарушение е самостоятелно основание за незаконосъоб- разност на оспорената наредба.

Липсата на доказателства за спазване на тези императивни правни норми е основание да бъде направен извод, че административният нормативен акт противоречи на нормативни актове от по-висока степен по смисъла на чл. 15, ал. 2 ЗНА и подлежи на отмяна на основание чл. 193, ал. 1 във връзка с чл. 146, т. 4 АПК.

Допуснатите нарушения на административнопроизводствените правила също са съществени и представляват основание за отмяна на нормативния административен акт по смисъла на чл. 193, ал. 1 във връзка с чл. 146, т. 3 АПК. По изложените съображения настоящият съдебен състав намира, че цялата обжалвана наредба следва да бъде отменена, поради което не са налице предпоставките за разглеждане на евентуалните искания за отмяна на отделни нейни разпоредби. Публикуването на последващите частични изменения на наредбата на интернет страницата на министерството по описания начин не може да обоснове и да санира липсата на такова истинско обявяване и липсата на мотиви при приемането на наредбата, дори и да се приеме, че формално са спазени изискванията на ЗНА.

Липсата на надлежна обосновка в мотивите на наредбата по смисъла на чл. 28, ал. 2 ЗНА (в приложимата редакция преди измененията с ДВ, бр. 34 от 2016 г.) препятства извършването на съдебния контрол по същество за съобразността на подзаконовия нормативен акт с материалноправните норми, включително с принципите по чл. 52, ал. 1 – 3 от Конституцията на Република България, ЗЛЗ, ЗОАРАКСД и общностното право. Констатираните нарушения на административнопроизводствените правила са съществени, което обуславя извод за незаконосъобразност и отмяна на наредбата.

По водене на делото пред настоящата инстанция жалбоподателите са направили разноски, както следва: Националното сдружение на частните болници – 430 лв., от които 10 лв. за държавна такса, 20 лв. за обнародване в „Държавен вестник“ и 400 лв. за адвокатско възнаграждение, сдружение „Център за защита правата в здравеопазването“ – 410 лв., от които 10 лв. държавна такса и 400 лв. за адвокатско възнаграждение, Сдружението на общинските болници в България – 410 лв. за адвокатско възнаграждение и 10 лв. за държавна такса, и сдружението „Българска болнична асоциация“ – общо 410 лв., от които 10 лв. държавна такса и 400 лв. адвокатско възнаграждение. Възражението за прекомерност на разноските е неоснователно и не следва да бъде уважено предвид размера на разноските, който се доближава до минималните размери на адвокатските възнаграждения по Наредба № 1 от 2004 г.

По изложените съображения Върховният административен съд, пето отделение,

РЕШИ : Отменя Наредба № 3 от 25.01.2010 г. за утвърждаване на медицински стандарт „Кардиохирургия“, издадена от министъра на здравеопазването (обн., ДВ, бр. 13 от 16.02.2010 г.; изм., бр. 66 от 24.08.2010 г.; изм. и доп., бр. 92 от 23.11.2010 г., бр. 32 от 8.04.2014 г., в сила от 1.01.2014 г.). Осъжда Министерството на здравеопазването, София, пл. Света Неделя № 5, да заплати на Националното сдружение на частните болници, София, бул. Княз Ал. Дондуков № 115А, ет. 3, офис 18, сумата 430 (четиристотин и тридесет) лв.

Осъжда Министерството на здравеопазването, София, пл. Света Неделя № 5, да заплати на сдружение „Център за защита правата в здравеопазването“, София, ул. Нишава № 121, сумата 410 (четиристотин и десет) лв.

Осъжда Министерството на здравеопазването, София, пл. Света Неделя № 5, да заплати на Сдружението на общинските болници в България, Плевен, ул. Княз Ал. Батенберг I № 7, сумата 410 (четиристотин и десет) лв.

Осъжда Министерството на здравеопазването, София, пл. Света Неделя № 5, да заплати на сдружение „Българска болнична асоциация“ със седалище София разноски по делото в размер 410 (четиристотин и десет) лв. Решението подлежи на обжалване пред пет- членен състав на Върховния административен съд в четиринадесетдневен срок от съобщението.

Председател: Георги Колев