Решение № 10124 от 31 юли 2017 г. по административно дело № 12570 от 2016 г.

РЕШЕНИЕ № 10124 от 31 юли 2017 г. по административно дело № 12570 от 2016 г.

Върховният административен съд на Репуб- лика България – трето отделение, в съдебно заседание на двадесет и седми февруари две хиляди и седемнадесета година в състав: председател: Искра Александрова, членове: Албена Радославова, Румяна Лилова, при секретар Никол Стефанова и с участието на прокурора Динка Коларска изслуша доклад- ваното от председателя Искра Александрова по адм. дело № 12570/2016 г.

Производството е по реда на чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по жалба на Никола Дельов Тодев срещу Инструкция за реда и условията за изпълнение на дейностите по проект „Студентски практики – фаза 1“, приета и утвърдена със Заповед № РД-09-1417 от 21.09.2016 г. на министъра на образованието и науката. С уточняваща молба от 24.11.2016 г. жалбоподателят изрично сочи, че оспорва целия акт, и обосновава интереса си от оспорването с качеството му на студент в Бургаския свободен университет, Център по юридически науки, и желанието му да участва в програмата. Жалбоподателят иска отмяната на оспорената инструкция. Твърди, че тя е незаконосъобразна, тъй като при приемането є е нарушен чл. 26, ал. 2, чл. 28, ал. 2, т. 1и5и ал. 3 от Закона за нормативните актове (ЗНА). Жалбоподателят твърди също така, че инструкцията съдържа дискриминиращи условия, които можели да се приемат за дискриминация по чл. 4 от Закона за защита от дискриминация, и такова условие се съдържало в разпоредбата на чл. 3, ал. 1 от нея, която ограничавала правото на определен кръг студенти да участват в програмата. Според жалбоподателя тази разпоредба е дискриминационна по отношение на студентите, които са положили държавен изпит или е минала първата им дата на държавен изпит. Жалбоподателят сочи наличието на противоречие между програмата и инструкцията, тъй като в програмата е посочено, че тя се отнася за всички действащи студенти, а инструкцията ги ограничава.

Ответникът – министърът на образованието и науката чрез процесуалния си представител, оспорва основателността на жалбата и иска отхвърлянето є.

Върховната административна прокуратура чрез участващия по делото прокурор изразява становище за допустимост и основателност на жалбата. Според прокурора оспорената инструкция е издадена при съществено нарушение на административнопроизводствените правила в чл. 77 и чл. 78, ал. 3 АПК, както и на чл. 26 ЗНА, субсидиарно приложим на основание чл. 80 АПК. Изразеното становище е, че с чл. 3 от инструкцията незаконосъобразно и необосновано се ограничава кръгът на лицата, които могат да кандидатстват по проекта, като се въвеждали условия в несъответствие с естеството и предназначението на акта по чл. 7, ал. 3 ЗНА. Според прокурора това е основание цитираната разпоредба да бъде обявена за нищожна, като издадена при липса на нормотворческа компетентност на органа.

Върховният административен съд в настоящия съдебен състав приема следното:

По допустимостта на оспорването: В писмото на министъра на образованието и науката, с което жалбата на г-н Тодев е изпратена до Върховния административен съд, се възразява по допустимостта на оспорването. В писмото се правят възражения, че оспореният акт няма белезите на нормативен административен акт, а представлява вътрешнослужебен акт, както и че жалбоподателят е лице без правен интерес от оспорването му.

Във връзка с възраженията на министъра по допустимостта на оспорването жалбоподателят Тодев е изразил становище в писмена молба от 2.12.2016 г. Жалбоподателят излага съображения в подкрепа на тезата си, че оспореният акт е подзаконов нормативен акт.

Върховният административен съд в настоящия съдебен състав, след като съобрази становищата и възраженията на страните, съдържанието на инструкцията, както и съдържанието на допълнително представените от ответника писмени документи, приема следното:

Съдът квалифицира оспорения акт като подзаконов нормативен акт. Този извод е мотивиран от следното: От изпратената по делото преписка, вкл. и допълнително изпратените от ответника писмени документи, се установява, че Министерството на образованието и науката е бенефициент на безвъзмездна финансова помощ във връзка с одобрено негово проектно предложение с наименование на процедурата „Студентски практики – фаза 1“, която има за цел да допринесе за постигането на специфичните цели на приоритетна ос 2 и инвестиционен приоритет 10iv от Оперативна програма „Наука и образование за интелигентен растеж“ 2014 – 2020 (ОПНОИР). Видно от съдържанието на ОПНОИР, и по-конкретно т. 1.2. Обосновка на разпределението на финансовите средства, е, че предвиждането е инвестиционен приоритет 10iv да се финансира със средства от Европейския социален фонд. Задачите и обхватът на ЕСФ, както и свързаните с тях инвестиционни приоритети, насочени към тематичните цели, както и видовете дейности, които се финансират от този фонд, са регламентирани в Регламент (ЕС) № 1304/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 г.

Видно от съдържанието на плана за изпълнение на проекта „Студентски практики – фаза 1“ (т. 8 от него) е, че е предвидено мерките за информиране и публичност да бъдат съобразени с Регламент (ЕС) № 1303/2013 на Европейския парламент и на Съвета, както и с Регламент (ЕС) № 1304/2013 г.

Горепосочените обстоятелства мотивират настоящия съдебен състав да приеме, че оспорената инструкция е издадена във връзка с изпълнение на национална мярка, предприета и одобрена във връзка с одобрена преди това оперативна програма, чиито цели и приоритети следват визираните в актове на ЕС, което обстоятелство съгласно чл. 7а от Закона за нормативните актове определя оспорената инструкция като нормативен акт.

От друга страна, видно от съдържанието на оспорената инструкция е, че тя регламентира правила за поведение, предназначени за всички участници в практическото обучение – студенти, обучаващи организации, практиканти, ментори, академични наставници. Съгласно чл. 1 от инструкцията тя определя реда и условията за изпълнение на дейностите по проекта. Видно от съдържанието на проекта, той се изпълнява за периода от 29.03.2016 г. до 29.12.2017 г. Следователно разпоредбите в инструкцията ще се прилагат не еднократно, а през целия период на изпълнение на проекта, тези разпоредби регулират специфичен кръг отношения с неопределен брой адресати.

По посочените съображения настоящият съдебен състав на ВАС преценява оспорения акт като нормативен административен акт. Съгласно чл. 187, ал. 1 АПК подзаконовите нормативни актове могат да бъдат оспорени без ограничение във времето.

Жалбоподателят има интерес, поради което и право да оспори инструкцията. Интересът на жалбоподателя произтича от качеството му на студент в Бургаския свободен университет, който университет е един от партньорите по проекта (стр. 8 от проекта). Жалбоподателят твърди, че към момента на одобряването на инструкцията е взел един от държавните си изпити и поради това обстоятелство (преминат държавен изпит) няма право да сключи договор за практическо обучение по програмата.

По тези съображения съдът приема, че оспорването на инструкцията, направено от Тодев, е допустимо.

Оспорването е и основателно. Разпоредбите, регламентиращи реда за издаване на нормативния административен акт, се съдържат в раздел III на глава шеста от АПК, както и в Закона за нормативните актове, към който препраща чл. 80 АПК.

Инструкцията е издадена от компетентен орган – министъра на образованието и науката. Съгласно чл. 115 от Конституцията на Република България министрите могат да издават наред с другите актове, посочени в разпоредбата, и инструкции.

Съгласно чл. 75, ал. 2 АПК нормативните административни актове се издават по прилагане на закон или подзаконов нормативен акт от по-висока степен. Видно от чл. 1 от оспорената инструкция е, че тя определя реда и условията за изпълнение на дейности по проект BG05M2OP001-2.002-0001 „Студентски практики – фаза 1“.

В чл. 75, ал. 4 АПК се съдържа изискване във всеки нормативен административен акт, с изключение на нормативните актове, с които се изменят, допълват или отменят други нормативни актове, да се посочва правното основание за неговото издаване. Тъй като в конкретния случай не е налице изключението на разпоредбата, инструкцията следва да съдържа правното основание, на което е издадена. То обаче не е посочено.

Съгласно чл. 77 АПК компетентният орган издава нормативния административен акт, след като обсъди проекта заедно с представените становища, предложения и възражения. Получаването на становища, предложения и възражения предполага оповестяването на проекта за подзаконовия нормативен акт. В раздел ІІІ на глава шеста от АПК не се съдържат разпоредби за начина на оповестяване, поради което приложима по този въпрос е разпоредбата на чл. 26, ал. 2 ЗНА (преди изменението и допълнението є с ДВ, бр. 34 от 2016 г.), към който препраща чл. 80 АПК. Посочената разпоредба предвижда публикуване на проекта за подзаконов нормативен акт на интернет страницата на съответната институция и срок за становища по него. В конкретния случай данни за изпълнението на тази процедура липсват в преписката. Нещо повече, по този факт е налице и признание от процесуалния представител на ответника в проведеното по делото съдебно заседание, в което той е заявил, че проектът на обжалваната инструкция не е качван за обсъждане на сайта на МОН.

Съгласно чл. 28 ЗНА в приложимата му редакция (преди изменението му с ДВ, бр. 34 от 2016 г.) към проекта за нормативен акт следва да има мотиви или доклад, които да имат определено законоустановено съдържание. В преписката, изпратена по делото, се намира доклад от ръководител на проект „Студентски практики – фаза 1“ с № МОН- 84/13.09.2016 г., в който това законоустановено съдържание липсва.

Съгласно чл. 78, ал. 2 АПК нормативните административни актове, освен тези на общинските съвети, се обнародват в „Държавен вестник“. Както правилно отбеляза представителят на ВАП, липсват данни по делото това задължение в конкретния случай да е изпълнено.

При така установените обстоятелства по делото изводът, който се налага, е, че оспорената инструкция е издадена при съществени нарушения на административнопроизводствените правила, което е основание за нейната отмяна.

Основателни са доводите на жалбоподателя и конкретно по незаконосъобразността на чл. 3, ал. 1, изречение второ от инструкцията. Изречението гласи: „Студентите, изпълнили задълженията си по учебен план за съответната образователно-квалификационна степен и допуснати до държавен изпит или защита на дипломна работа, сключват договор за практическо обучение не по-късно от първата обявена дата за държавен изпит или защита на дипломна работа.“

Поради липсата на доклад или на мотиви към инструкцията съдът не може да разбере каква цел се преследва с посочената разпоредба. Макар и да не е формулирана по негативен начин, в разпоредбата се съдържа ограничение за сключване на договор за практическо обучение за студентите, чиято първа обявена дата за държавен изпит или защита на дипломна работа вече е минала. Това ограничение не съответства на описанието на целевата група в програмата (лист 80 от представената по делото програма), където е посочено, че за включване в практическото обучение в реална работна среда могат да кандидатстват всички действащи студенти, включени в регистъра на действащите и прекъсналите студенти и докторанти, поддържан от министъра на образованието и науката.

В случай че министърът на образованието и науката в качеството му на бенефициер по програмата е искал да измени, като ограничи целевата група, към която е насочено практическото обучение, то той е трябвало да направи това по реда на чл. 47 от Закона за управление на средствата от Европейските структурни фондове, а не чрез въвеждането на тази разпоредба в инструкцията, чиято цел е друга.

По тези съображения съдът преценява оспорения акт като незаконосъобразен, което е основание за неговата отмяна.

Воден от горното и на основание чл. 193, ал. 1 АПК, Върховният административен съд, трето отделение,

РЕШИ : Отменя по жалбата на Никола Дельов Тодев от София Инструкцията за реда и условията за изпълнение на дейностите по проект „Студентски практики – фаза 1“, приета и утвърдена със Заповед № РД-09-1417 от 21.09.2016 г. на министъра на образованието и науката.

Решението може да се обжалва пред 5-членен съдебен състав на Върховния административен съд в 14-дневен срок от съобщаването му на страните.

Председател: Георги Чолаков