Определение № 8 от 22 ноември 2016 г. по конституционно дело № 17 от 2016 г.

ОПРЕДЕЛЕНИЕ № 8 от 22 ноември 2016 г. по конституционно дело № 17 от 2016 г.

Конституционният съд в състав: Борис Велчев – председател, членове: Цанка Цанкова, Стефка Стоева, Румен Ненков, Кети Маркова, Георги Ангелов, Анастас Анастасов, Гроздан Илиев, Мариана Карагьозова-Финкова, Константин Пенчев, Филип Димитров, Таня Райковска, при участието на секретар-протоколиста Росица Симова разгледа в закрито заседание на 22 ноември 2016 г. конституционно дело № 17/2016 г., докладвано от съдията Цанка Цанкова.

Конституционното дело е образувано на 14.11.2016 г. Президентът на Република България е сезирал Конституционния съд с искане за задължително тълкуване на чл. 99, ал. 7, изречение първо от Конституцията. Вносителят на искането поставя въпроса: „В последните три месеца от своя мандат насрочва ли президентът на Републиката нови избори, без да е разпуснал Народното събрание?“.

В мотивите на искането се посочва, че задължителното тълкуване на разпоредбата на чл. 99, ал. 7, изречение първо от Конституцията е необходимо, „за да се избегне нейното противоречиво тълкуване и да се предотврати вакуум в конституционната система“. Посочено е, че предсрочно разпускане на Народното събрание (НС) може да има само в две хипотези. В първата – парламентът взема решение за произвеждане на избори за Велико Народно събрание (чл. 160, ал. 3 във връзка с ал. 1 от Конституцията). Втората – в правомощията на държавния глава е да разпусне НС, когато една правителствена криза прерасне в парламентарна. Такава криза настъпва, когато не може да се сформира правителство след три поредни неуспешни опита (чл. 99, ал. 1 – 3 от Конституцията) поради съществуващото съотношение на парламентарно представените политически сили. Това би могло да стане както при новосформирано НС, така и при прекратени пълномощия на парламентарно правителство (чл. 111, ал. 1 от Конституцията). В този случай чл. 99, ал. 5 от Конституцията задължава президента да назначи служебно правителство, да разпусне Народното събрание и да насрочи нови избори.

Посочва се, че споровете в общественото пространство са относно „продължението на процедурата по смисъла на чл. 99, ал. 7 от Конституцията“, когато това се случва в последните три месеца от мандата на президента.

Според вносителя на искането възможни са две тълкувания на посочената разпоредба. Според първото новоизбраният държавен глава полага клетва пред завареното НС и след като встъпи официално в длъжност, разпуска НС и насрочва нови избори съгласно и в срока по чл. 64, ал. 3 от Конституцията. „Следвайки логиката и мотивите на тълкувателно Решение № 20/1993 г. на Конституционния съд“, се казва в мотивите на искането – „държавният глава не би трябвало да може да насрочва парламентарни избори, след като не може да разпуска Народното събрание“. Редакцията на чл. 99, ал. 7 се критикува, защото не казва нито че президентът с изтичащ мандат не може да насрочи нови избори, нито че новоизбраният президент е задължен да разпусне НС и да насрочи нови избори.

Второто възможно тълкуване на разпоредбата на чл. 99, ал. 7 от Конституцията е, че тя императивно не позволява на президента на Републиката да разпуска НС в последните три месеца от мандата си, даже и когато то не е в състояние да състави правителство, но няма забрана той да насрочи предсрочни избори за ново НС. Това тълкуване на чл. 99, ал. 7, изречение първо от Конституцията според вносителя на искането почива и върху схващането, че конституционният законодател е предотвратил с нея възможността политическата и парламентарната криза да бъдат задълбочени и с евентуална невъзможност на новоизбрания президент да встъпи в длъжност, тъй като за това е необходимо той да положи клетва пред НС. Според искането политическата криза не се задълбочава, а получава своето бързо решение чрез избори и допълнителен аргумент в подкрепа на това тълкуване може да се извлече и от самата природа на служебното правителство, което има временен характер.

За да се произнесе по направеното искане, Конституционният съд съобрази следното:

Искането за задължително тълкуване на чл. 99, ал. 7, изречение първо от Конституцията се основава на чл. 149, ал. 1, т. 1 от Конституцията. Конституционният съд има правомощие да дава задължителни тълкувания на Конституцията. Съгласно чл. 150, ал. 1 от Конституцията и чл. 16 на Закона за Конституционен съд (ЗКС) съдът действа по инициатива на изрично посочените държавни органи. В конкретния случай съдът е сезиран от държавен орган, комуто е предоставено такова правомощие – президента на Република България.

Във всички случаи на образуване на конституционно дело на основание чл. 149 от Конституцията производството се осъществява в две фази – по допустимост и по същество. Това се отнася и за производството по т. 1 на ал. 1 на чл. 149 от Конституцията, независимо че то е специфично производство в рамките на общия конституционен процес за защита върховенството на Конституцията.

Изпълнени са задължителните процедурни изисквания по чл. 17, ал. 1 ЗКС, чл. 17, т. 2 и чл. 18 от Правилника за организацията на дейността на Конституционния съд (ПОДКС) за допустимост на искането.

С оглед същностните изисквания за допустимост на едно искане за задължително тълкуване на конституционна разпоредба е необходимо да се констатира (въз основа на искането) неяснота или двусмислие на разпоредбата, наличие на ясно очертан конституционноправен проблем и правен интерес от задължителното тълкуване, с което да се постига разрешаване на значим конституционен въпрос. Съобразявайки тези изисквания и предвид правното действие и значение на задължителното тълкуване, Конституционният съд намира, че искането за задължително тълкуване на чл. 99, ал. 7, изр. първо от Конституцията е недопустимо.

Съображенията са следните: Искането на президента се отнася само до чл. 99, ал. 7, изречение първо от Конституцията, в което е казано: „В случаите на ал. 5 и 6 президентът не може да разпуска Народното събрание през последните три месеца от своя мандат“. Служебното правителство, назначено от президента през последните три месеца от неговия мандат, съгласно чл. 99, ал. 7, изречение второ от Конституцията съществува и упражнява своите правомощия, както и в случая на чл. 99, ал. 5, изречение първо от Конституцията, докато бъде съставено ново правителство. Приключването на мандата на служебното правителство е свързано с произвеждането на избори, предпоставени от разпускането на Народното събрание.

В разпоредбата, чието тълкуване се иска, е посочено, че президентът няма правомощие да разпуска Народното събрание през последните три месеца от своя мандат. Разпоредбата на чл. 99, ал. 7, изр. първо от Конституцията е пределно ясна, а именно – не е постигнато съгласие за образуване на правителство и президентът назначава служебно правителство съгласно изречение второ на ал. 7 от Конституцията. Тълкуване на това изречение не е поискано и то не е в предмета на конституционното дело. Съпоставянето на изречение второ и изречение първо на ал. 7 на чл. 99 от Конституцията очертава в контекста на предмета по настоящото дело какво може и какво не може президентът през последните три месеца на своя мандат. Той има правомощието да назначава служебно правителство, но няма правомощие да разпуска Народното събрание. Несъмнена е забраната. Нормата е императивна. Тя отговаря на въпроса, който президентът поставя в своето искане. Отговорът е отрицателен за президента в хипотезата на чл. 99, ал. 7, изр. първо от Конституцията. В решение № 20 от 23.12.1992 г. на Конституционния съд на Република България по к.д. № 30/1992 г. е посочено, че тази уредба е гаранция за установения режим на управление от Конституцията – парламентарен. Гаранция и срещу преминаването към непарламентарен режим на управление. Това е правна гаранция наред с моралните и политическите гаранции за конституционосъобразност на държавното управление и съобразяване съотношението в правомощията на парламент, правителство и държавен глава. Принципно е изискването на изречение второ на ал. 5 на чл. 99 от Конституцията, според което с акта, с който президентът разпуска Народното събрание, се определя и датата на изборите за ново Народно събрание. Императивно е и изискването, че при разпускане на действащото Народно събрание новите избори се произвеждат поначало в срока по чл. 64, ал. 3 от Конституцията, а президентът не може да разпуска парламента през последните три месеца от своя мандат. Така както не може да насрочва избори действащият президент, ако не разпусне Народното събрание, така и президентът, чийто мандат изтича в тримесечния срок по чл. 99, ал. 7, изр. първо от Конституцията, не може да стори това, защото няма правомощието да разпуска Народното събрание. Положението по ал. 7 на чл. 99 от Конституцията не може да бъде различно в сравнение с предвиденото в чл. 99, ал. 5 от Конституцията.

Не е налице твърдяната в искането празнота в конституционноправната регламентация, защото определянето на датата на изборите е свързано с разпускането на Народното събрание, каквото правомощие президентът с мандат в периода на последните три месеца няма. Тази връзка е изрично посочена в изречение второ на ал. 5 на чл. 99 от Конституцията, която казва: „Актът, с който президентът разпуска Народното събрание, определя и датата на изборите за ново Народно събрание.“. Текстът показва неразривната връзка между разпускането на съществуващото Народно събрание и насрочването на изборите за ново Народно събрание, което трябва да се извърши едновременно. Посоченото конституционно положение е в съгласие и с чл. 64, ал. 3 от Конституцията, който постановява, че избори за ново Народно събрание се произвеждат най-късно до два месеца след прекратяване на пълномощията на предишното. Тази разпоредба намира приложение и в случая на чл. 99, ал. 7 от Конституцията. Що се отнася до назначаването на служебно правителство, това правомощие е предоставено на държавния глава – действащия президент, независимо че той е в края на своя мандат. И да тече тримесечният срок, щом са налице предпоставките – оставка на правителството и действащ (неразпуснат) парламент, президентът може да назначи служебно правителство. Щом президентът не може да разпусне Народното събрание, не може и да определя дата на изборите за ново Народно събрание. Съвсем ясно е, че в хипотезата на чл. 99, ал. 7, изр. първо от Конституцията разпускането на Народното събрание и свързаните с него нови избори в срока по чл. 64, ал. 3 от Конституцията са действия, които са изключени от правомощията на действащия президент с неизтекъл мандат по-малко от три месеца, но са сред първостепенните неотложни задължения на новоизбрания президент след встъпването му в длъжност. На насрочването на избори в кратък срок, което се извършва едновременно с разпускането на Народното събрание, спира вниманието ни и Решение № 20/1992 г., на което се позовава и искането на президента. Изборите неминуемо ще следват разпускането на Народното събрание, от която дата и насрочването на избори има правно действие. В същото решение се посочва, че насрочването на дата на изборите се извършва едновременно с разпускането на Народното събрание.

За да има задължително тълкуване от Конституционния съд, е необходимо да е налице правен интерес, какъвто в случая при яснотата на нормата на чл. 99, ал. 7, изр. първо от Конституцията няма, защото тя осигурява баланса в осъществяването на държавната власт в обстановката на оставка на Министерския съвет, невъзможност да се състави редовно правителство поради проваляне на проучвателния мандат, както и осъществяването на правомощието, което президентът има, да назначи служебно правителство и действията на това правителство. Конституцията и в разпоредбите на чл. 99, ал. 7, изр. първо от Конституцията съобразява принципа за разделение и сътрудничество на държавните власти (чл. 1, ал. 1 и чл. 8 от Конституцията). Конституционният съд многократно е подчертавал наличието на правен интерес като необходима предпоставка за задължително тълкуване на конституционните разпоредби (вж. напр. Определение № 4 от 14.08.2007 г. по к. д. № 9/2007 г.).

Конституционният съд не е консултативен орган, а упражнява правомощие за задължително тълкуване, когато има обоснован интерес от това. Няма конституционен проблем, няма противоречиво разбиране и опасност от противоречиво прилагане на разпоредбата на ал. 7, изр. първо на чл. 99 от Конституцията. При липсата на неяснота и непълнота в правната регламентация, липсата и на различно виждане и правен спор между държавните институции да се извърши абстрактно задължително тълкуване би било излизане вън от компетентността на Конституционния съд за провеждане на задължително тълкуване. Твърдението, че може да се наруши Конституцията, и то от президента, не обосновава необходимостта от такова тълкуване. То е и излишно, защото ясно е посочено в чл. 99, ал. 7 от Конституцията какви са правомощията на президента в последните три месеца на неговия мандат. Дори твърдяното като възможно нарушение не може да бъде основание и автоматично да води до задължително тълкуване (Определение № 9 от 19.12.1996 г. по к.д. № 30/1996 г.). То е необходимо само тогава, когато зададеният въпрос се отнася до реално съществуващ и конкретно обоснован проблем, произхождащ от твърдяна неяснота на конституционна разпоредба и чрез решаването на който се постига конституционно значима цел. Задължително тълкуване не може да се извършва в отговор на доктринерен спор или конюнктурни политически интереси.

По изложените съображения и на основание чл. 19 от Закона за Конституционен съд съдът

ОПРЕДЕЛИ : Отклонява искането на президента на Република България за задължително тълкуване на чл. 99, ал. 7, изречение първо от Конституцията.

Прекратява производството по делото. Връща искането на подателя заедно с препис от настоящото определение.

Съдиите Кети Маркова и Анастас Анастасов са подписали определението с особено мнение. Съдията Филип Димитров е със становище по мотивите.

Председател: Борис Велчев

ОСОБЕНО МНЕНИЕ на съдиите Кети Маркова и Анастас Анастасов по конституционно дело № 17 от 2016 г.

Подписваме определението от 22 ноември 2016 г. по к. д. № 17/2016 г., постановено във фазата по допустимост, с особено мнение, тъй като не сме съгласни с приетия от мнозинството съдии извод за отклоняване като недопустимо на искането на президента за задължително тълкуване на чл. 99, ал. 7, изречение 1 от Конституцията по въпроса: „В последните три месеца от своя мандат насрочва ли президентът на Републиката нови избори, без да е разпуснал Народното събрание?“.

Намираме искането за допустимо, тъй като изпълнява всички изискуеми от Конституцията и закона предпоставки за форма, реквизити и съдържание, което обуславя и неговото допускане за разглеждане по същество.

Съображенията ни са следните: Според нас основният недостатък на приетото определение е, че в по-голямата си част мотивите съдържат констатации, съображения, анализ и изводи, които, разгледани съвкупно, обективират не нещо друго, а именно развита тълкувателна дейност, изначално отречена като недопустима за случая. Това е така, защото с мотивите на определението за отклоняване поради недопустимост на искането в действителност се дава изричен отговор на формулираното от вносителя тълкувателно питане, и то еднозначен и категоричен, но без да е съобразен изискуемият вид и форма на дължимия според нас акт – тълкувателно решение на Конституционния съд. Излишно е отново да припомняме разликите между казуалното и задължителното (автентично) тълкуване, тъй като те са широко известни. Неслучайно обаче конституционната доктрина определя последното като най-мощното правомощие на Конституционния съд или негово свръхправомощие.

Избраният подход в случая избягва именно онази безусловна задължителност и стабилност на резултата от извършеното автентично тълкуване, които могат да бъдат постигнати единствено по силата на решението, постановено при изпълнение на правомощието на Конституционния съд по чл. 149, ал. 1, т. 1 от Конституцията. Даденото в легитимната конституционна процедура тълкуване на конкретна конституционна норма с диспозитива на постановеното решение го прави неразделна и също толкова задължителна част от самата нея. С осигуряването на целената еднозначност в разбирането се изключва и всякаква възможност за бъдещи различни интерпретации. Впрочем тук е мястото да се припомни, че съществена цел на задължителното тълкуване, относима и към конкретния казус, е да бъдат избегнати евентуални бъдещи противоконституционни действия на съответните субекти, възникнали в резултат на неточно разбиране на смисъла и съдържанието на определени релевантни конституционни разпоредби. Тази цел не може да бъде дефинитивно отречена.

Мотивите на определението са развити по схемата – конституционната норма е ясна и не се нуждае от тълкуване, но същевременно точно тази „яснота“ се обяснява и аргументира изцяло с резултата от развитата в действителност същинска тълкувателна дейност – чрез съчетаването на няколко различни принципи и способи на тълкуването. Убедени сме, че мястото на тези разсъждения е единствено в мотивите на тълкувателно решение.

По-нататък несъгласието ни с мнозинството съдии е по въпроса за липсата на правен интерес от исканото тълкуване и необходимостта от такова. Приема се, че в случая няма правен спор, носещ белезите на междуинституционност, т.е. не се очертават различни виждания на отделните държавни институции по тълкуването и прилагането на оспорената конституционна норма. Този подход в случая намираме за погрешен. Позицията ни по въпроса е, че се придава универсален характер на едни приети и обобщавани в практиката изисквания за допустимостта на искане, като обаче не се отчита спецификата на конкретното питане и конституционният статус на сезиращия орган. Важно е да се изтъкне, че нито Конституцията, нито Законът за Конституционен съд (ЗКС) въвеждат изрично подобни изисквания. Тяхното формулиране, обобщаване и систематизация е достижение на практиката на Конституционния съд, проследена в нейното развитие, но това съвсем не означава, че наличието, респ. липсата, на всички извеждани до момента основания за допустимост, приемани по различните дела, следва да се търсят, и то в кумулативна даденост, по всеки отделен тълкувателен казус. Ползваната класификация, създадена от практиката, нито има абсолютен характер, нито има основание да се твърди, че е изчерпателна, а и множеството противоречиви актове на Конституционния съд по допустимостта на конкретни искания убедително илюстрират това виждане. Впрочем, то е широко застъпено и в конституционноправната доктрина.

Ако е вярно, че винаги следва да е налице различно разбиране и правен спор между държавните институции, стриктното и докрай съблюдаване на едно такова изискване би предпоставило като резултат дефинитивното дерогиране на конституционно установено правомощие. Така на практика ще се окаже, че нито един едноличен държавен орган от кръга на оправомощените да сезират Конституционния съд субекти не би могъл да отправи тълкувателно питане по въпрос, отнасящ се до негова собствена компетентност, обусловена от прякото приложение на конституционни разпоредби. Именно такъв е конкретният случай – няма нито една държавна институция, с която президентът да води правен дебат по въпрос единствено от негова компетентност, за да се търсят и изтъкват всякога като основание за допустимост на искането му съществуващи противоречиви разбирания на различни държавни институции, което самостоятелно да предполага опасност от противоречиво прилагане на съответната конституционна разпоредба.

Самият вносител посочва две алтернативи за възможно тълкуване на разпоредбата на чл. 99, ал. 7 от Конституцията, с които обосновава искането си за задължително тълкуване. Аргументира и конституционно защитимата цел – да се очертаят конституционните правомощия на президента в рамките на ситуацията, когато в последните три месеца от мандата на държавния глава възниква правителствена криза, прерастваща в парламентарна. Поставеният тълкувателен въпрос не е бил предмет на предходни конституционни тълкувателни производства. Той обаче доразвива въпросите по материята на служебното правителство и статута на Народното събрание, разпуснато при условията на чл. 99, ал. 5 от Конституцията, предмет на к. д. № 30/1992 г., по което е постановено тълкувателно Решение № 20/1992 г. С настоящото искане се поставя същевременно акцент върху интерпретацията на конституционна норма, уреждаща коментираната специфична хипотеза на правомощията на президента.

Сезирането с поставения конкретен въпрос следваше да се разглежда и като възможност практиката да бъде доразвита и обогатена, тъй като само по себе си спазването на изискването за пълнота и всеобхватност по отношение на въведения предмет на тълкуване би представлявало логично продължение на разрешенията, дадени с посоченото по-горе тълкувателно решение. Това е така, защото, за да направи автентично тълкуване на конституционната норма, съдът следваше да навлезе в дълбочината на правния проблем и се ангажира с позиция по редица релевантни въпроси. Наложителен е изричен и недвусмислен отговор какво е съотношението между разпоредбите на чл. 99, ал. 5 и чл. 99, ал. 7 от Конституцията, а последната следваше да бъде анализирана и в контекста на гаранциите, които Основният закон осигурява срещу възможното установяване на друг режим на управление, различен от конституционния, както от страна на действащия президент, чийто мандат е в последните три месеца, така и от новоизбрания, след като встъпи в длъжност. Това е особено важно, тъй като изначално ясно е, че Конституцията не допуска в нито един момент държавата да остане едновременно без президент, парламент и правителство или някоя от посочените институции да доминира по начин, нарушаващ конституционно установения баланс между властите. Същевременно Основният закон охранява парламентарния характер на републиката, включително и при действащо служебно правителство, което в случаите на неразпуснато Народно събрание също се подлага на парламентарен контрол, макар и не докрай пълноценен.

За да се отговори на поставения въпрос, процесът на тълкуване следваше да обхване и анализ на обема, съдържанието и съотношението между отделните правомощия на президента така, както те са уредени от Конституцията, последователността и темпоралните граници на тяхното упражняване. Важно е също така и изрично да се заключи къде действащата Конституция поставя разделителната линия между правомощията на двамата президенти – този, чийто мандат е в последните три месеца, и новоизбрания, считано от началото на неговия мандат, за да отграничи по този начин упражняването им от всеки от тях в условията на протичаща правителствена и парламентарна криза, и същевременно на преход във властта в рамките на самата президентска институция.

Не намираме правни аргументи, с които да подкрепим позицията на мнозинството, че искането за тълкуване се свежда до такова за допълване на Основния закон, което е от компетентността на Народното събрание, до заобикаляне на императивно установени правила и т. н. Според нас искането е Конституционният съд да упражни в най-чист вид тълкувателното си правомощие по чл. 149, ал. 1, т. 1 от Конституцията.

Не виждаме нищо по-различно, което да отличава настоящото искане за тълкуване от множеството предходни, инициирали производствата пред Конституционния съд, приключили с постановяване на обвързващи тълкувателни решения (вж. напр. исканията на главния прокурор и 51 народни представители от 36-то Народно събрание по многократно изтъкваното, с оглед предмета на настоящото дело, к. д. № 30/1992 г.). Касае се в случая за тълкуване на конституционна норма (чл. 99, ал. 7, изр. 1), разглеждана в съотношението є с други (чл. 99, ал. 5, чл. 64, ал. 3, чл. 75 от Конституцията) и свързана с упражняването на конкретни правомощия на президента.

Не споделяме и виждането, че произнасяйки се по същество, Конституционният съд би се превърнал в консултативен орган, който да обслужи един конюнктурен политически интерес. Според нас вярно е точно обратното – по пътя на автентичното тълкуване на Конституцията би се постигнала необходимата еднозначност в разбирането и интерпретацията на нормите на Основния закон. Това обаче не може да стане веднага, за да обслужи нуждите на момента, най-малкото защото конституционният процес има фази със съответните процесуални действия и срокове, които в повечето случаи е невъзможно да съвпаднат с „точното време“ на съответното действие, обусловило питането.

Поради изложените съображения, като приемаме, че искането на президента е допустимо, намираме, че същото следваше да бъде разгледано по същество, подписваме определението с особено мнение.

Конституционни съдии:

Кети Маркова Анастас Анастасов

СТАНОВИЩЕ на съдията Филип Димитров по мотивите по конституционно дело № 17 от 2016 г.

Конституционният съд с основание приема, че не може да даде задължително тълкуване на разпоредбата на чл. 99, ал. 7 от Конституцията, защото би законодателствал, попълвайки очевидна празнота в Конституцията, а не защото нормата е ясна.

Тезата, че новоизбраният президент разпуска Народното събрание (неизвестно кога и на базата на кой текст от Конституцията) се аргументира с разпоредбата на чл. 64, ал. 3 от Конституцията. Той предвижда, че „избори се произвеждат най-късно до два месеца след прекратяване правомощията на предишното“ Народно събрание. Не се изисква то да е разпуснато при това насрочване. Напротив, нормалната хипотеза е изборите да бъдат насрочени от президента (чл. 98, ал. 1, т. 1 от Конституцията), докато то още действа. Аргумент се черпи и от чл. 99, ал. 5, изр. 2 („Актът, с който президентът разпуска Народното събрание, определя и датата на изборите“), но смисълът на тази разпоредба е в тъкмо обратната насока, а именно президентът да не остави висящ въпроса за насрочването на изборите при наличие на служебно правителство и разпуснат парламент.

Задължение на новия президент да разпусне Народното събрание след встъпването си в длъжност няма. От друга страна, ако биха били насрочени избори от президента с изтичащ мандат, задължението за разпускане на парламента от новия президент би произтекло логически, но не и нормативно, от този факт.

Конституционният съд не може да даде задължително тълкуване, но е уместно да развие съображения относно конституционната логика на визираните институти.

Решение на такива проблеми може да се постига чрез изменение на Конституцията или чрез създаване на конституционен обичай, какъвто беше случаят с чл. 99, ал. 2 и 4 през февруари 1997 г.

Конституционен съдия:

Филип Димитров