Решение № 8770 от 16 юли 2015 г. по административно дело № 4528 от 2014 г.

РЕШЕНИЕ № 8770 от 16 юли 2015 г. по административно дело № 4528 от 2014 г.

Върховният административен съд на Република България – трето отделение, в съдебно заседание на тринадесети май две хиляди и петнадесета година в състав: председател: Жанета Петрова, членове: Таня Куцарова и Светлана Борисова, при секретар Соня Методиева и с участието на прокурора Симона Попова изслуша докладваното от председателя Жанета Петрова адм. дело № 4528/2014 г.

Дружеството с ограничена отговорност „Горанови“ – ООД, със седалище и адрес на управление София е оспорило § 3, точка 1 от Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 1 от 9 януари 2008 г. за изискванията за търговия с яйца, обнародвана в „Държавен вестник“, бр. 9 от 31.01.2012 г., с който се внася изменение в чл. 4, ал. 1 от наредбата, като се добавят думите „в производствения обект“. Поискана е отмяната на разпоредбата поради противоречието є с разпоредби на Регламент (ЕО) № 1234/2007 на Съвета от 22 октомври 2007 г. за установяване на обща организация на селскостопанските пазари и относно специфични разпоредби за някои земеделски продукти („Общ регламент за ООП“) и Регламент (ЕО) № 589/2008 на Комисията от 23 юни 2008 г. за определяне на подробни правила за прилагане на Регламент (ЕО) № 1234/2007 относно стандартите за търговията с яйца.

Министърът на земеделието и храните е поискал отхвърлянето на оспорването.

Представителят на Върховната административна прокуратура е дал заключение, че оспорването следва да се отхвърли, тъй като нормативният текст не противоречи на точка 2, параграф ІІІ, приложение ХIV от Регламент (ЕO) № 1234/2007, както и на точка 1, параграф 1, букви „а“ и „г“ от Регламент (ЕО) № 589/2008 на Комисията.

Върховният административен съд, като провери съответствието на оспорената нормативна разпоредба с актовете, приети от институциите на Европейския съюз, прие следното:

Наредба № 1 от 9 януари 2008 г. за изискванията за търговия с яйца, издадена от министъра на земеделието и храните, e обнародвана в „Държавен вестник“, бр. 7 от 22 януари 2008 г. С изменението на наредбата съгласно „Държавен вестник“, бр. 9 от 31 януари 2012 г., е внесена промяна в § 3 от преходните и заключителните разпоредби, като е записано, че наредбата се издава на основание чл. 58ж, т. 2 – 5 и чл. 58з от Закона за прилагане на Общите организации на пазарите на земеделски продукти на Европейския съюз. Съгласно чл. 58ж, т. 1 от Закона за прилагане на Общите организации на пазарите на земеделски продукти на Европейския съюз министърът на земеделието и храните определя с наредби изискванията относно доставянето, съхраняването, транспортирането, окачествяването, маркировката и опаковката на яйца и реда за извършване на проверки във връзка с предлагането им на пазара.

Според чл. 1, т. 1 от Наредба № 1 от 9 януари 2008 г. с наредбата се уреждат изискванията относно доставянето, съхраняването, транспортирането, окачествяването, маркировката и опаковката на яйца и редът за извършване на проверки във връзка с предлагането им на пазара с оглед прилагане на: Регламент (ЕО) № 1234/2007 на Съвета от 22 октомври 2007 г. за установяване на обща организация на селскостопанските пазари и относно специфични разпоредби за някои земеделски продукти („Общ регламент за ООП“) (ОВ, бр. L 299 от 16.11.2007 г.); Регламент (ЕО) № 1028/2006 на Съвета от 19 юни 2006 г. относно стандартите за търговия с яйца (ОВ, Специално издание 2007 г., Глава 03 – Земеделие, том 73); Регламент (ЕО) № 557/2007 на Комисията от 23 май 2007 г. за определяне на подробни правила за прилагане на Регламент (ЕО) № 1028/2006 на Съвета относно стандартите за търговия с яйца (ОВ, бр. L 132 от 24.05.2007 г.); Регламент (ЕО) № 589/2008 на Комисията от 23 юни 2008 г. за определяне на подробни правила за прилагане на Регламент (ЕО) № 1234/2007 на Съвета относно стандартите за търговия с яйца (ОВ, L 163 от 24.06.2008 г.). Наредбата е нормативен акт, тъй като съдържа общи правила за поведение, които се отнасят до неопределен кръг субекти, и има нееднократно действие.

Разпоредбата на чл. 4, ал. 1 от Наредба № 1 от 9 януари 2008 г. (ДВ, бр. 7 от 2008 г.) предвижда, че „маркировката на яйцата от клас „А“, предназначени за предлагане на пазара, се извършва върху черупката с кода на производителя“. Тази разпоредба е изменена с § 3, т. 1 от Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 1 от 2008 г. (изм. и доп. – ДВ, бр. 9 от 2012 г.). В края на изречението се добавят думите „в производствения обект“, при което текстът добива следната редакция: „Маркировката на яйцата от клас „А“, предназначени за предлагане на пазара, се извършва върху черупката с кода на производителя в производствения обект.“

Съгласно чл. 186 АПК право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения.

От представеното по делото удостоверение за регистрация на животновъден обект № 198 от 1.06.2011 г. на Областната дирекция по безопасност на храните – Плевен, се установява, че дружеството „Горанови“ – ООД, е собственик на животновъден обект в село Славяново, община Плевен – птицеферма за отглеждане на кокошки носачки с капацитет 100 000 птици. Дружеството притежава и склад за сортиране, окачествяване, маркиране и етикетиране на кокоши яйца на адрес: София, район „Връбница“, ул. Маслиново клонче 2, регистриран като обект за търговия съгласно удостоверение № 04255 от 15.11.2011 г. за регистрация на обект за търговия наедно с храни, издадено от Областната дирекция по безопасност на храните – София.

Разпоредбата на чл. 4, ал. 1 от Наредба № 1 от 9 януари 2008 г. (изм. и доп. – ДВ, бр. 9 от 2012 г.) създава задължение за производителите на яйца „клас А“ да маркират яйцата с кода на производителя в производствения обект, което обуславя правния интерес на жалбоподателя да я оспори по съображения, че ограничава възможността за маркирането на яйцата извън производствения обект в противоречие с предписанието по точка 2, параграф III, буква А „Пазарни стандарти за яйца от кокошки от вида Gallus gallus“, приложение ХIV от Регламент (EO) № 1234/2007 на Съвета от 22 октомври 2007 г. (отм.).

С оглед качеството на производител на яйца, което жалбоподателят има, следва да се приеме, че е възможно засягане на законните му интереси, с оглед на което жалбата следва да се приеме за допустима.

При извършената служебна проверка съдът констатира, че жалбоподателят не е формулирал точно предмета на оспорване, което обаче не е пречка за произнасяне по основателността му. Оспорването следва да се разгледа по отношение на чл. 4, ал. 1 от Наредба № 1 от 9 януари 2008 г. (изм. и доп. – ДВ, бр. 9 от 2012 г.), а не по отношение на § 3 от Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 1, както е заявено в жалбата. Съгласно чл. 11, ал. 3 от Закона за нормативните актове нормативните актове се отменят, изменят или допълват с изрична разпоредба на новия, изменящия или допълващия акт. Изменението/ допълнението на нормативния акт се инкор- порира в съдържанието му и става действащо право. В този смисъл на прилагане подлежи нормативният акт, а не този, който го изменя.

Жалбата не е недопустима и поради отмяната на посочения в жалбата Регламент (EO) № 1234/2007 на Съвета от 22 октомври 2007 г. с Регламент (ЕС) № 1308/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 г. за установяване на обща организация на пазарите на селскостопански продукти и за отмяна на регламенти (ЕИО) № 922/72, (ЕИО) № 234/79, (ЕО) № 1037/2001 и (ЕО) № 1234/2007 (L ОВ, бр. 347 от 20 декември 2013 г.). Съдът дължи произнасяне съобразно нормативните разпоредби от националното право и от правото на Европейския съюз, които имат действие към момента на постановяване на решението. Съпоставката следва да се извърши по отношение на оспорената разпоредба на наредбата, която е в сила и поражда правни последици, и съответната разпоредба на Регламент (ЕС) № 1308/2013. Отменената уредба по точка 2, параграф III „Маркировка на яйцата“, буква А „Пазарни стандарти за яйца от кокошки от вида Gallus gallus“, приложение ХIV от Регламент (EO) № 1234/2007, е възпроизведена изцяло в действащия към днешна дата Регламент (ЕС) № 1308/2013, приложение VII, част VI, параграф III „Маркировка на яйцата“, точка 2, където е записано, че маркирането на яйцата в съответствие с точка 1 се извършва в производствения обект или в първия пакетиращ център, в който са доставени яйцата.

Съгласно чл. 26 от Закона за нормативните актове изработването на проект на нормативен акт се извършва при зачитане на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. Преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. Проектът на нормативен акт заедно с мотивите, съответно доклада към него, се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган. Мотивите, съответно докладът, съдържат: причините, които налагат приемането; целите, които се поставят; финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, съгласно изискванията по ал. 2, не се обсъжда от компетентния орган.

Производството по изменението на Наредба № 1 от 9 януари 2008 г. е започнало с писмо № 93-9039 от 31.10.2011 г. на директора на дирекция „Животновъдство“ при Министерството на земеделието и храните до главния секретар, с което е предоставен проект на Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 1 от 9 януари 2008 г. за изискванията за търговия с яйца за консумация. Поискано е проектът да се изпрати за съгласуване на оторизираните дирекции на министерството и на Българската агенция за безопасност на храните, Съюза на птицевъдите, Продуктовия борд за яйца, птиче и заешко месо и Асоциацията на земеделските производители в България. С писмо № 91-1791 от 3.11.2011 г. главният секретар на Министерството на земеделието и храните е изпратил проекта за съгласуване на Съюза на птицевъдите, Продуктовия борд за яйца, птиче и заешко месо и Асоциацията на земеделските производители в България.

Видно от заявката на директора на дирекция „Административноправно обслужване и информационно-комуникационнни технологии“ за публикуване на писмени материали на интернет сайта на Министерството на земеделието и храните, проектът на наредбата на Министерството на земеделието и храните е бил оповестен на 4.11.2011 г. Въз основа на заявка за сваляне на писмени материали от сайта на Министерството на земеделието и храните от 31.01.2012 г. проектът на нормативния акт е бил свален от рубрика „Проекти на нормативни актове“ на същата дата. Изготвена е справка на директора на дирекция „Животновъдство“ за отразяване на становищата, постъпили при съгласуването на проекта. В становището на Продуктовия борд за яйца, птиче и заешко месо от 12.12.2011 г. по съображения да се гарантира по-добра проследяемост на яйцата е направено предложение маркирането на яйцата за консумация с кода на производителя да се извършва в производствения обект, което е възприето от вносителя.

С доклад на заместник-министъра на земеделието и храните до министъра на земеделието и храните е бил внесен за одобряване проект на Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 1 от 9 януари 2008 г. за изискванията за търговия с яйца за консумация. В доклада се посочва, че промяната на наредбата е продиктувана от необходимостта за актуализиране на текстовете в съответствие с разпоредбите на Регламент (ЕО) № 589/2008 на Комисията от 23 юни 2008 г. Чрез изготвения проект са прецизирани и по-подробно разписани изискванията относно маркирането на опаковките на яйцата за консумация, редът за вземане на проби и допустимите отклонения при маркирането на яйцата. Във връзка с осъществяване на по-добра организация на контролната дейност са въведени изисквания към производителите на яйца и собствениците на центрове за опаковане.

Министърът на земеделието и храните е издал Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 1 от 9 януари 2008 г. за изискванията за търговията с яйца. Актът бил подписан по заместване от заместник-министъра на земеделието и храните въз основа на Заповед № РД-09-13 от 12.01.2012 г. на министъра на земеделието и храните. С писмо № 3101-2 от 20.01.2012 г. на главния секретар на министерството наредбата била изпратена за обнародване. Обнародвана е в „Държавен вестник“, бр. 9 от 31 януари от 2012 г.

Наредбата е издадена от компетентен административен орган. Съгласно чл. 115 от Конституцията на Република България министрите издават правилници, наредби, инструкции и заповеди.

Спазени са процедурните правила по чл. 26, ал. 2 и чл. 28, ал. 2 от Закона за нормативните актове, както и предвидената от закона форма на нормативния акт. Допуснато е обаче отклонение от изискванията на чл. 28, ал. 2 от Закона за нормативните актове, тъй като докладът на заместник-министъра на земеделието и храните не съдържа анализ за съответствие с правото на Европейския съюз.

Нарушението на чл. 28, ал. 2 от Закона за нормативните актове е обусловило съществуването на обективно несъответствие между разпоредбата на чл. 4, ал. 1 от Наредба № 1 от 9 януари 2008 г. (изм., ДВ, бр. 9 от 2012 г.), в която са добавени думите „в производствения обект“, и точка 2, параграф III „Маркировка на яйцата“, част VI, приложение VII на Регламент (ЕС) № 1308/2013, определящ основните изисквания, на които трябва да отговарят яйцата, за да бъдат пуснати на европейския пазар.

Оспорващият основателно поддържа, че с прилагането на разпоредбата на чл. 4, ал. 1 от Наредба № 1 от 2008 г. за изискванията за търгуване с яйца за консумация, от една страна, се отнема възможността на пакетиращите центрове да маркират яйца, а от друга, се задължава всеки производствен обект да закупи техническо оборудване за маркиране на яйцата. Текстът на наредбата има стеснено приложно поле в сравнение с този на регламента, тъй като не урежда възможността за маркиране на яйцата за консумация с регистрационния номер на производителя в първия пакетиращ център, където са доставени.

Регламентът, както предвижда чл. 288, ал. 2 от Договора за функциониране на Европейския съюз, е нормативен акт с общо приложение. Той е задължителен в своята цялост и се прилага пряко във всички държави членки. Националните нормативни актове не могат да му противоречат и не се прилагат в случай на противоречие (чл. 15, ал. 2 от Закона за нормативните актове). Директният ефект на регламента изключва необходимостта от възпроизвеждането му в национални правни норми. Същевременно не е допустимо приемането на вътрешни норми, чиито предписания се отклоняват от тези на регламента.

Несъстоятелен е доводът на ответната страна, че наредбата съдържа националните решения в изпълнение на посочените в нея регламенти. В този смисъл е и формулираният в чл. 1 предмет на наредбата, който влиза в противоречие с основни постулати на правото на Европейския съюз и с чл. 7 от Закона за нормативните актове, създаващ задължение за компетентните държавни органи да издадат нормативен акт в случаите, когато трябва да се приемат мерки на национално ниво, необходими за изпълнение и прилагане на актове на Европейския съюз. Правната същност на регламента не предполага приемането на национални мерки, които да обезпечат прилагането му. Създаването на национални правила в областите, в които се издават правни актове на Европейския съюз, противоречи на принципа за предоставената компетентност, прогласен в чл. 5 от Договора за Европейския съюз. В областите на изключителна компетентност на Съюза не се допускат национални регулативни мерки, тъй като компетентността на държавите членки се упражнява само в онези области, които не са предоставени на Съюза (чл. 4 ДЕС).

Стесненото съдържание на чл. 4, ал. 1 от Наредба № 1 от 9 януари 2008 г. препятства действието на предвидената в регламента норма, която урежда алтернатива на правилото за маркирането на пресните яйца в производствения обект, а също и упражняването на произтичащото от нормата на регламента право на избор на производителите. Те могат да закупят собствено оборудване и сами да поставят отличителния си номер върху яйцата в производствения обект или да сключат договор с пакетиращ център, който да извършва маркирането вместо тях. Алтернативният вариант е целесъобразен и за центровете за опаковане, които се снабдяват с яйца от свои собствени производствени единици, както и за тези от тях, които разполагат с капацитет за извършването на дейността. В тази насока са и предвижданията на делегирания Регламент (ЕО) № 589/2008 на Комисията, който урежда прилагането на базовия Регламент (EO) № 1234/2007 и не е отменен. Както е записано в чл. 5, параграф 3 от Регламент (ЕО) № 589/2008, центровете за опаковане разполагат с техническо оборудване, необходимо за правилната обработка на яйцата, което включва и оборудване за маркиране на яйца.

С оглед допуснатото сериозно несъответствие между оспорената разпоредба на чл. 4, ал. 1 от Наредба № 1 от 9 януари 2008 г. и правото на Европейския съд следва да се постанови отмяната є в оспорената є част относно думите „в производствения обект“.

По изложените съображения и на основание чл. 193, ал. 1 АПК Върховният административен съд

РЕШИ : Отменя разпоредбата на чл. 4, ал. 1 от Наредба № 1 от 9 януари 2008 г. за изискванията за търговия с яйца (ДВ, бр. 7 от 22.01.2008 г., в сила от 22.01.2008 г.; изм. и доп., бр. 9 от 31.01.2012 г., бр. 94 от 29.10.2013 г.) в частта относно думите „в производствения обект“ поради противоречието є с точка 2, параграф III „Маркировка на яйцата“, част VI, приложение VII на Регламент (ЕС) № 1308/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 г. за установяване на обща организация на пазарите на селскостопански продукти и за отмяна на регламенти (ЕИО) № 922/72, (ЕИО) № 234/79, (ЕО) № 1037/2001 и (ЕО) № 1234/2007 (L ОВ, бр. 347 от 20 декември 2013 г.).

Решението подлежи на обжалване в 14-дневен срок от съобщението пред петчленен състав на Върховния административен съд.

Решението подлежи на обнародване в „Държавен вестник“ след влизането му в сила.

Председател: Георги Колев