Решение № 15612 от 26 ноември 2013 г. по административно дело № 12716 от 2012 г.

РЕШЕНИЕ № 15612 от 26 ноември 2013 г. по административно дело № 12716 от 2012 г.

Върховният административен съд в състав: председател: Ваня Пунева, и членове: Галина Христова и Светлана Борисова, с участието на съдебния секретар Станка Чолакова разгледа административно дело № 12716 по описа за 2012 г. на Върховния административен съд – трето отделение, докладвано от председателя Ваня Пунева.

Производството е по реда на чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по жалба на сдружение „Български лекари за европейски стандарт на специализация“, представлявано от председателя на управителния съвет – Даниела Петрова, с която се оспорва Наредба № 34 от 29.12.2006 г. за придобиване на специалност в системата на здравеопазването в частта є по чл. 3, в частта му „и ежегодно определя броя на местата за специализанти“, чл. 11а, чл. 18г, ал. 5, чл. 20 и чл. 20а.

С определение от 5.11.2012 г. съдът е приел за допустимо оспорването, като същото на основание чл. 188 във връзка с чл. 181, ал. 1 АПК е съобщено чрез обявление в „Държавен вестник“, бр. 95 от 4.12.2012 г.

По отношение оспорването на чл. 3 и чл. 18г, ал. 5 от Наредба № 34 от 29.12.2006 г. за придобиване на специалност в системата на здравеопазването (наредбата) се поддържа, че установеното правомощие на министъра на здравеопазването (МЗ) да определя общия брой на годишния прием на специализанти е в пряко противоречие с разпоредбата на чл. 178, ал. 3 от Закона за здравето (ЗЗ), уреждаща правомощието му ежегодно да определя единствено броя на местата за следдипломно обучение по специалности, субсидирани от държавата в съответствие с целите и приоритетите на националната здравна стратегия.

По отношение нормата на чл. 11а от наредбата са изложени доводи, че с нея се въвежда форма на принудителен труд, тъй като се отнема правото на специализиралия свободно да избира мястото на работа, и професия и се ограничава правото му на свободно придвижване и избор на местожителство. Посочва се, че оспорваната норма е в противоречие с чл. 35 и чл. 48, ал. 3 и ал. 4 от Конституцията на Република България (КРБ), както и на чл. 23 от Всеобщата декларация за правата на човека.

Незаконосъобразността на чл. 20 и чл. 20а от наредбата е обосновано със създаването на привилегирован достъп до образование на определена категория лица, който се явява дискриминационен и в противоречие с чл. 6 КРБ.

Ответната страна – министърът на здравеопазването, представляван от юрк. Денчева, оспорва основателността на жалбата. В писмената си защита ответната страна посочва, че правомощието на МЗ да определя местата за специализанти произтича от възложените му функции в чл. 5, ал. 1 и чл. 179, ал. 1 ЗЗ и същото е средство за осъществяване и реализиране на водената от министъра политика по осигуряване на националната здравна система с човешки ресурси, гарантиращо утвърждаването на достатъчен брой места за българските граждани по отделните специалности съобразно потребностите на населението, а не съобразно наличните ресурси и възможности на обучаващите институции и атрактивността на някои медицински специалности.

По отношение на законосъобразността на чл. 11а от наредбата се посочва, че същата урежда отношенията по реципрочност между ползите на специализанта да получи повишаване на квалификацията си чрез заплащане на неговото обучение от държавния бюджет и ползата от така вложените средства за обществото чрез повишената квалификация на специализанта, реализирана практически в работата му на конкретно работно място, посочено от МЗ, там, където националната здравна система има необходимост.

Член 20 от наредбата е защитен чрез довода, че въвеждането на конкурс по документи за теоретичните специалности „социална медицина и здравен мениджмънт“, „медицинска информатика и здравен мениджмънт“, „икономика на здравеопазването“, „медицина на бедствените ситуации (на катастрофите)“ и „правно регулиране в здравеопазването“, „епидемиология на инфекциозните болести“ и „медицинска педагогика“ има за цел да стимулира обучението на служителите от изброените в разпоредбата институции, което и да доведе до повишаване на административния им капацитет.

Правото по чл. 20а от наредбата за работещите в центровете за спешна медицинска помощ да се зачислят за специализация по техен избор по всички специалности и видове места е обяснено като създаването на стимул за започване и задържане на вече работещите в системата на СМП.

Облекчаването на конкурсната процедура в разпоредбите на чл. 20 и чл. 20а от наредбата ответната страна защитава и като обективно оправдано и целесъобразно спрямо целта на закона – опазване на здравето на хората чрез осигуряване на своевременна, достъпна и качествена СМП и повишаване на квалификацията и административния капацитет на служителите, ангажирани в НСЗ.

Представителят на Върховната административна прокуратура в хода на делото по същество дава заключение за основателност на жалбата. Според прокурора наредбата е издадена на основание чл. 181, ал. 1 ЗЗ, който разписва с наредба да се уредят номенклатурата на специалностите в системата на здравеопазването, условията и редът за провеждане на обучението и придобиване на специалност в здравеопазването, както и финансирането му. Посоченото в чл. 3 от наредбата в частта „Министърът ежегодно определя броя на местата за специализанти“ е в противоречие с чл. 178, ал. 3 ЗЗ, където е регламентиран само броят на субсидираните (финансирани от държавата) специализанти, а не изобщо – включително тези срещу заплащане. Според заключението на прокурора с наредбата се дописва законът в нарушение на нормите на чл. 12 и 15 ЗНА. Същото нарушение е налице и спрямо чл. 18г, ал. 5 от наредбата. Разпоредбите на чл. 11а, чл. 20 и 20а прокурорът също намира за противоречащи на Конституцията на Република България, като споделя изцяло изложените в жалбата съображения.

След като обсъди доводите на оспорващите, както и събрания по делото доказателствен материал, съдът приема, че следва да изложи отделни мотиви по законосъобразността на всяка от оспорваните разпоредби, като се зачетат и следните общи моменти, че видно от представените по делото доказателства издаването на наредбата, доколкото касае оспорвания чл. 3, така и последващите є допълнения и изменения, касаещи чл. 11а, чл. 20 и чл. 20а, е съгласувано по силата на чл. 181, ал. 1 ЗЗ с министъра на образованието, младежта и науката (сега министър на образованието и науката) и министъра на финансите след провеждане на нарочни съгласувателни процедури. По делото няма и спор относно изпълнението на чл. 26, ал. 2 ЗНА, регламентиращ правилото, че преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. Жалбоподателят не твърди, че правото му на участие в производството по подготовка на наредбата и последващите є изменения е засегнало негови законни интереси. При това положение съдът намира, че макар да не е направено пълно доказване от ответната страна за изпълнението на цитираната разпоредба по отношение публикуване на мотивите към първоначалното издаване на акта, така и последващите го допълнения и изменения, то в случая това не е било и необходимо с оглед липсата на оспорване. Съобразно горните констатации и изводи съдът намира, че оспорваните разпоредби от наредбата са издадени в изискуемата от закона форма, предварителна съгласуваност с органите, посочени в чл. 181, ал. 1 ЗЗ, и при липса на производствени нарушения спрямо оспорващите, налагащи отмяната им.

В частност по отношение оспорването на чл. 3 в частта му „и ежегодно определя броя на местата за специализанти“ и чл. 18г, ал. 5 съдът намира, че същите са нищожни.

Съгласно чл. 174, ал. 1 ЗЗ медицинското образование осигурява и гарантира обема и качеството на подготовка на медицинските специалисти, както и на немедицинските специалисти, работещи в националната система за здравеопазване (НСЗ). Съгласно чл. 4 ЗЗ НСЗ включва лечебните заведения по Закона за лечебните заведения, здравните заведения по този закон и Закона за лекарствените продукти в хуманната медицина, както и държавните, общинските и обществените органи и институции за организация, управление и контрол на дейностите по опазване и укрепване на здравето.

Основни принципи при провеждане на медицинското образование, установени в чл. 174, ал. 2 ЗЗ, са: продължителност и високо качество на преподаването с усвояване на гарантиран обем теоретични знания и практически умения; етапност и непрекъсваемост на обучението; право на избор на специалност.

По силата на чл. 178, ал. 1 и 2 ЗЗ следдипломното обучение, включващо обучение за придобиване на специалност в здравеопазването и продължаващо медицинско обучение, е право на всички лица с образователно-квалификационна степен „доктор“, „магистър“ и „бакалавър“, които работят в националната система за здравеопазване.

Съгласно чл. 178, ал. 3 ЗЗ министърът на здравеопазването ежегодно определя броя на местата за следдипломно обучение по специалности, субсидирани от държавата в съответствие с целите и приоритетите на националната здравна стратегия (НЗС). НЗС по силата на чл. 3, ал. 2 във връзка с ал. 4 ЗЗ се приема от Народното събрание по одобрено от Министерския съвет предложение на министъра на здравеопазването, като същата се основава на оценка на здравното състояние и здравните потребности на гражданите, здравно-демографските тенденции и ресурсните възможности на националната система за здравеопазване.

Съгласно чл. 179, ал. 1 ЗЗ министърът на здравеопазването планира, координира и контролира дейностите по провеждане на следдипломно обучение за придобиване на специалност от медицинските специалисти, както и на немедицинските специалисти с немедицинско образование, работещи в националната система за здравеопазване.

Съгласно чл. 179, ал. 2 ЗЗ министърът на здравеопазването упражнява контрол за дейностите по провеждане на обучението за придобиване на специалност в системата на здравеопазването върху висшите училища, лечебните и здравните заведения, като за извършените проверки в едномесечен срок се съставя констативен протокол с препоръки и се определя срок за отстраняване на допуснатите нарушения.

Съгласно чл. 181 ЗЗ номенклатурата на специалностите в системата на здравеопазването, условията и редът за провеждане на обучението и придобиване на специалност в здравеопазването, както и финансирането му се определят с наредба на министъра на здравеопазването, съгласувана с министъра на образованието и науката и с министъра на финансите, като финансирането на обучението за придобиване на специалност в здравеопазването се определя в съответствие с целите и приоритетите на националната здравна стратегия.

При така установената законова рамка на отношенията, касаещи обезпечаването на НСЗ с необходимия като подготовка и професионални качества човешки ресурс, следва да се разгледа и оспорваната подзаконова регламентация на същите тези отношения.

Член 3 от наредбата е приет с първоначалното є обнародване в ДВ, бр. 7 от 2007 г., като със същия се урежда, че министърът на здравеопазването планира и координира дейността по провеждане на обучението за придобиване на специалност от медицинските и от немедицинските специалисти, работещи в системата на здравеопазването, и ежегодно определя броя на местата за специализанти. Спорът по делото, касаещ цитираната разпоредба, е правомощието спрямо министъра на здравеопазването да определи не само броя на местата за следдипломно обучение по специалности, субсидирани от държавата, каквото безспорно има по силата на чл. 178, ал. 3 ЗЗ, но и определянето на общия брой на местата за следдипломно обучение.

Разпоредбата е поставена в глава първа на наредбата и същата следва да се разглежда като обща такава, доколкото в раздел ІІІ, глава втора на наредбата са уредени начинът и редът за определяне на местата за специализанти. Съгласно този ред установеното в чл. 3 правомощие намира проявление чрез издаването на заповед от МЗ на основание чл. 18г, ал. 4 от наредбата, с която се определя броят на местата за специализанти, разпределени по видове места, по обучаващи институции и по специалности, като на основание ал. 5 и 6 от същия член в заповедта се посочват и местата срещу заплащане, за които висшите училища, Военномедицинската академия, лечебните или здравните заведения или регионалните здравни инспекции се задължават да заплащат на специализанта възнаграждението по чл. 24, ал. 3, т. 3, както и местата срещу заплащане по чл. 24, ал. 5, т. 3, както и се определят резервни места за чужденци в размер 10 процента от общия брой на местата за специализанти за съответната календарна година.

Следователно установеното правомощие в чл. 3 от наредбата следва да се разглежда като обща компетентност, включваща възможността МЗ да определя еднолично на първо място: кой може да обучава специализанти за съответната година; на второ – който може да обучава, по какви специалности ще се провежда обучение; на трето – в какъв обем по отношение на максимално допустимия брой на местата за съответните специалности; на четвърто – разпределение на установения обем по отношение начина на заплащане на обучението; на пето – съотношението между местата за обучаване на български граждани и чужденци.

Обсъждането на посочената връзка между чл. 3 и чл. 18г, ал. 4 от наредбата е неминуемо, доколкото редът за определянето броя на местата за специализанти е на принципа от частното към общото, а не обратното, т.е.

не общата бройка се разпределя, а същата се формира като сбор от установени по дадени критерии N-броя числа (бройки).

Така въведеният спорен въпрос обаче следва да бъде преформулиран за целите на настоящото производство, тъй като е от значение установяването не само на съответствието с материалния закон, но и установяването на компетентност у издателя на наредбата. Съответствието на чл. 3 със закона следва да се разгледа съобразно отговора на въпроса: Има ли МЗ законово правомощие посредством подзаконов нормативен акт да оправомощи себе си като административен орган или другиго с властническата компетенция да определя общия брой на местата за специализанти?

Правното основание за издаване на наредбата е чл. 181, ал. 1 ЗЗ, като в случая с оглед уредената материя същата следва да се разгледа в частта є, даваща правомощие на МЗ да определи условията за провеждане на обучението. Безспорно е, че бройката на обучаващите се лица може да бъде разглеждана като „условие“ за провеждане на обучението. В случая обаче съдът намира, че чл. 181, ал. 1 ЗЗ следва да се тълкува с оглед приложимия закон, който в случая е чл. 178, ал. 3 АПК. Законът изрично е определил правомощията на МЗ по отношение определянето на броя на специализантите, като е ограничил същите единствено до ежегодното определяне броя на местата за следдипломно обучение по специалности, субсидирани от държавата в съответствие с целите и приоритетите на националната здравна стратегия.

Следователно делегацията на правомощия по силата на чл. 181, ал. 1 ЗЗ от страна на законодателя към административния орган за определяне на условията за провеждане на обучението на специализантите изключва правомощието МЗ чрез подзаконов акт да оправомощи себе си или друг субект с компетентността да определя общия брой на специализантите.

Не могат да бъдат приети доводите на ответната страна в защита на чл. 3 от наредбата, а именно, че правомощието на МЗ да определя местата за специализанти произтича от възложените му функции в чл. 5, ал. 1 и чл. 179, ал. 1 ЗЗ и същото е средство за осъществяване и реализиране на водената от министъра политика по осигуряване на националната здравна система с човешки ресурси, гарантиращо утвърждаването на достатъчен брой места за българските граждани по отделните специалности съобразно потребностите на населението, а не съобразно наличните ресурси и възможности на обучаващите институции и атрактивността на някои медицински специалности.

Безспорно е, че МЗ има своите ангажименти по отношение осигуряване на националната здравна система с необходимия брой специалисти. Това осигуряване обаче следва да бъде изпълнено съобразно законоустановените правомощия на административния орган. Ако се приеме за основателно твърдението на процесуалния представител на МЗ, че правомощието на МЗ да определя общия брой на местата за специализанти, произтича от възложените му функции в чл. 5, ал. 1 и чл. 179, ал. 1 ЗЗ, то по аргумент от по-силното основание следва да се приеме, че разпоредбата на чл. 178, ал. 3 ЗЗ е излишна, тъй като определянето броя на местата за следдипломно обучение по специалности, субсидирани от държавата в съответствие с целите и приоритетите на националната здравна стратегия, е частен случай на проявление на правомощието да се определи общият брой на всички места за следдипломно обучение.

Настоящият съдебен състав счита, че правилното тълкуване на закона изисква разпоредите на чл. 5, чл. 179, ал. 1 и чл. 178, ал. 3 ЗЗ да се разглеждат в съотношение на взаимно допълване, разкриващо, че целите и приоритетите на НЗС, касаещи обезпечаването на НЗС с медицински специалисти съобразно нуждите на отделните специалности в медицината, могат да се осъществят от МЗ чрез определяне на конкретен брой места, субсидирани от държавата, но не и чрез определяне на общия брой места за следдипломно обучение.

Следва да се допълни, че доколкото по силата на чл. 180 ЗЗ обучението на специализантите се провежда в образователни (обучаващи) институции, имащи съответната институционална и програмна акредитация по Закона за висшето образование (и в частност за лечебните заведения по глава ІХ от Закона за лечебните заведения), то санкционната намеса на МЗ в определянето обема на предоставяните образователни услуги по дадена специалност като краен резултат представлява намеса в академичната автономия на тези институции и в частност на академичната им свобода и възможност за самоуправление. Подобна намеса е възможна съгласно чл. 22, т. 1 ЗВО, но в изрично посочените от закона случаи, а такъв не е налице. В ЗЗ или в друг закон не се съдържа норма, която да установява пряка държавна регулация чрез акт на МЗ до достъпа до образование на лицата, имащи право на следдипломно обучение, чието проявление да е свързано с определяне общия брой на местата за специализанти.

С оглед систематичната връзка между чл. 3 и чл. 18г, ал. 5 от наредбата се налага и изводът, че щом МЗ има правомощието ежегодно да определя единствено брой на местата за специализанти, субсидирани от държавата, то същият противно на закона се е оправомощил чрез чл. 18г, ал. 5 от наредбата да посочва местата за специализанти срещу заплащане, за които висшите училища, Военномедицинската академия, лечебните и здравните заведения или регионалните здравни инспекции се задължават за заплащат на специализанта възнаграждение по чл. 24, ал. 3, т. 3, както и местата срещу заплащане по чл. 24, ал. 5, т. 3 от наредбата.

Несъстоятелни са доводите на ответната страна, че чрез осъществявания административен контрол от страна на МЗ върху обучаващите институции посредством едностранната му санкция по отношение обема, местата, вида на местата за специализации едновременно се гарантират потребностите на населението от медицински специалисти и се преодоляват моментните интереси на обучаващите институции и лицата, търсещи следдипломно обучение по т.нар. „атрактивни“ специалности. Доколкото следдипломното обучение е право, а не задължение за лицата по чл. 178, ал. 1 ЗЗ, и доколкото обучаващите институции имат правото, а не задължението да избират специалностите, по които ще развиват образователен процес, е нелогично да се приеме, че чрез административното налагане на дадена „неатрактивна“ специалност въпреки „пазарния интерес“ към нея може да се преодолее отказът на търсещите следдипломно обучение да я придобият и отказът на обучаващите институции да я предлагат като образователна програма.

Нещо повече, възприемането на тезата, че правомощието на МЗ да ограничава броя на местата за специализанти се извлича от чл. 5, ал. 1 и чл. 179, ал. 1 ЗЗ и не е относимо към правомощието, уредено в чл. 178, ал. 3 ЗЗ, е в явно противоречие и с мотивите на законодателя да приеме последния текст. Видно от стенограмата от обсъжданията на проекта на Закона за здравето (№ 302-01-35 от 7.07.2003 г.) в частта му по отношение на чл. 178, ал. 3 ЗЗ след обсъждане при първо четене на законопроекта на позициите дали да се даде възможност да се ограничи броят на специалистите, или такова ограничение да няма, мнозинството от народните представители са приели текста с мотива, че „Ограничаването … на специализацията на лекарите би било груба грешка, независимо от процента, … че 82 % от лекарите били специалисти. …лекарите в болницата трябва да намалеят драстично, тези, които стоят в болниците, но броят на специалистите трябва непрекъснато да се увеличава. Това са тенденциите в световната медицина.“

Не може да има съмнение, че целта на законодателя изначално и въпреки многобройните изменения на закона е специализацията да бъде условие за професионалното израстване на работещите в здравеопазването, без същото да е обект на нарочен административен контрол, осъществяван от МЗ.

Що се касае до оспорването на чл. 11а от наредбата, съдът намира, че е неоснователно.

Съгласно чл. 11а, ал. 1 от наредбата лице, прието на място, финансирано от държавата, се задължава след придобиването на специалност да постъпи на работа в лечебно или здравно заведение, определено от министъра на здравеопазването, за срок, равен на продължителността на обучението му.

По силата на ал. 2 Министерството на здравеопазването се задължава да предложи на лицето по ал. 1 лечебно или здравно заведение на територията на страната, където може да започне работа на длъжност, съответстваща на придобитата от него специалност.

Алинея 3 урежда, че в случаите, когато лицето по ал. 1 е сключило и представи в Министерството на здравеопазването договор с лечебно или здравно заведение, в който е уговорено задължение за специализанта да работи в него след завършването на обучението за придобиване на специалност за срок не по-малък от продължителността му, Министерството на здравеопазването определя на лицето същото лечебно или здравно заведение за постъпване на работа.

Алинеи 4 – 10 уреждат хипотезите при виновно неизпълнение на задълженията на специализанта, възможностите за освобождаване от задължението и изменение на задължението.

При така структурираната регулация на отношенията следва да се приеме, че оспорваната разпоредба е част от условията за финансиране на обучението за следдипломна специализация, чрез която се регламентират насрещните към държавата задължения на бенефициентите, получили или ползвали се от държавното субсидиране, респ. в кръга на законовата делегация по чл. 181 ЗЗ е и регламентацията на тези отношения.

Съдът, противно на изложеното в жалбата, намира, че не са налице основания процесната разпоредба да се приеме като норма, въвеждаща форма на принудителен или задължителен труд, какъвто безспорно е недопустим.

Не могат да бъдат споделени доводите на жалбоподателя относно въвеждането с разпоредбата на чл. 11а от наредбата на форма на принудителен труд, т.е. работа или служба, изисквана от лицето под заплахата на каквото и да е наказание и за която това лице не се е съгласило доброволно да я извършва (съгласно определението по чл. 2 от Конвенцията относно принудителния или задължителния труд).

На първо място – ликвидността на въведеното задължение е предопределена от доброволното съгласие на специализанта да придобие съответната специалност за сметка на публичния ресурс, разходван за финансирането на неговото обучение, както и от придобиването на специалността. На второ – изпълнението на задължението за постъпване на работа в лечебно или здравно заведение, определено от министъра на здравеопазването, за определен срок е преодолимо с едностранен отказ от страна на задължения субект. На трето – задължението за престиране на труд за предварително ясен срок от време и на място, определено по реда на чл. 11а от наредбата, е пряката насрещна полза за държавата от вложените в обучението на специализанта средства и същото няма цел, забранен резултат съгласно чл. 1 от Конвенция № 105 относно премахването на принудителния труд, както и същото не може да се приеме като форма на зависимост поради дълг така, както е уреден в чл. 1, буква „а“ от Допълнителната конвенция за премахване на робството, търговията с роби и институтите и обичаите, сходни с робството.

Настоящата инстанция не намира основания за прогласяване на разпоредбата на чл. 11а от наредбата като нищожна или за отмяната є като незаконосъобразна поради противоречие с нормативен акт от по-горна степен. Нещо повече, същата разпоредба вече е била предмет на косвен съдебен контрол в производства пред ВАС. Настоящият съдебен състав, както и съставите, разгледали адм.д. № 5228/2013 г. и адм.д. № 11316/2012 г. по описа на ВАС, зачитат чл. 11а от наредбата като приложима материалноправна норма.

По отношение оспорването на чл. 20 и чл. 20а от наредбата съдът намира, че е основателно.

Съгласно чл. 20, ал. 1 от наредбата прием на специализанти с конкурс по документи по ред, определен от висшите училища, може да се извърши в тримесечен срок от утвърждаването на местата за специализанти по реда на чл. 18г, ал. 4 на пет групи лица.

Първата група, това са асистентите, ако са заели мястото чрез предвиден от правилника на висшето училище конкурсен изпит по специалността, главните асистенти, редовните докторанти и лицата с образователна и научна степен „доктор“ по специалността съгласно номенклатурата по чл. 1, ал. 1, по която са асистенти, главни асистенти, докторанти или доктори.

Втората група, това са управителите или директорите на лечебни или здравни заведения, кандидатстващи за прием по специалностите „социална медицина и здравен мениджмънт“, „правно регулиране в здравеопазването“ и „икономика на здравеопазването“.

Третата група са работещите в Министерството на здравеопазването, националната и районните здравноосигурителни каси, висшите училища и Военномедицинската академия, кандидатстващи за специалностите „социална медицина и здравен мениджмънт“, „медицинска информатика и здравен мениджмънт“, „икономика на здравеопазването“, „медицина на бедствените ситуации (на катастрофите)“ и „правно регулиране в здравеопазването“.

Четвъртата група са работещите в регионалните здравни инспекции по специалностите по т. 3 („социална медицина и здравен мениджмънт“, „медицинска информатика и здравен мениджмънт“, „икономика на здравеопазването“, „медицина на бедствените ситуации (на катастрофите)“ и „правно регулиране в здравеопазването“) и по специалностите, по които инспекциите провеждат практическо обучение.

Петата група включва членовете на научно-преподавателския състав и преподаватели по практика във висшите училища по специалността „Медицинска педагогика“.

Съгласно чл. 20, ал. 2 и 3 от наредбата приетите специализанти с конкурс по документи се включват в общия брой на местата, определени по реда на чл. 18г, ал. 4, а обучението за придобиване на специалност на асистентите, главните асистенти и редовните докторанти по ал. 1, т. 1 се счита за започнало от датата на започване на работа за асистентите и главните асистенти и от датата на зачисляване за докторантурата, когато започването на работа или зачисляването е извършено не по-късно от три месеца от определянето на местата по чл. 18г, ал. 4.

Оспорваният в своята цялост чл. 20 от наредбата съществува към момента на издаване на наредбата (ДВ, бр. 7 от 2007 г.), като впоследствие е изменян и допълван – ДВ, бр. 89 от 2007 г., бр. 55 от 2008 г., бр. 12 от 2010 г., бр. 58 от 2011 г. и бр. 50 от 2012 г.

Доколкото с оспорваната разпоредба се въвежда облекчен ред за достъп до обучение за придобиване на специалност в здравеопазването чрез конкурс по документи спрямо общия ред, уреден в чл. 21, ал. 1 от наредбата, а именно писмен конкурсен изпит, както и като се отчете, че достъп до този облекчен ред имат единствено лицата, попадащи в една от посочените по-горе групи, може да се приеме с категоричност, че оспорваната разпоредба въвежда форма на пряка дискриминация по отношение на лицата, които не са в същото лично положение, каквото имат посочените по чл. 20 от наредбата.

Съгласно чл. 14 ЕКЗПЧОС упражняването на правата и свободите, предвидени в тази конвенция, следва да бъде осигурено без всякаква дискриминация, основана по-специално на пол, раса, цвят на кожата, език, религия, политически и други убеждения, национален или социален произход, принадлежност към национално малцинство, имущество, рождение или друг някакъв признак, като съгласно чл. 2 от Протокол № 1 към ЕКПЧ на никого не може да бъде отказано право на образование.

Съгласно чл. 6, ал. 2, изр. второ от КРБ не се допускат никакви ограничения на правата или привилегии, основани на раса, народност, етническа принадлежност, пол, произход, религия, образование, убеждения, политическа принадлежност, лично и обществено положение или имуществено състояние. По силата на тълкуването, дадено с Решение № 14 от 10.11.1992 г. на КС на РБ по конст. д. № 14/92 г., привилегии, основани на посочените в чл. 6, ал. 2 от Конституцията социални признаци, са нарушения на принципа за равенство на всички граждани пред закона.

Съгласно чл. 4, ал. 1 от Закона за защита от дискриминация (ЗЗД) е забранена всяка пряка или непряка дискриминация, основана на пол, раса, народност, етническа принадлежност, човешки геном, гражданство, произход, религия или вяра, образование, убеждения, политическа принадлежност, лично или обществено положение, увреждане, възраст, сексуална ориентация, семейно положение, имуществено състояние или на всякакви други признаци, установени в закон или в международен договор, по който Република България е страна.

По силата на чл. 4, ал. 2 ЗЗД под пряка дискриминация следва да се разбира всяко по-неблагоприятно третиране на лице на основата на признаците по ал. 1, отколкото се третира, било е третирано или би било третирано друго лице при сравними сходни обстоятелства.

В случая, доколкото различното, привилегировано положение е относимо към достъпа до професионално образование, следва да се разгледа и правилото на чл. 7, ал. 1, т. 2 ЗЗД, изключващо проявлението му като форма на дискриминация. Съгласно посочената разпоредба не представлява дискриминация различното третиране на лица на основата на характеристика, отнасяща се до признак по чл. 4, ал. 1, когато тази характеристика поради естеството на определено занятие или дейност или условията, при които то се осъществява, е съществено и определящо професионално изискване, целта е законна, а изискването не надхвърля необходимото за постигането є.

В настоящия случай обаче съдът, като приема, че привилегированото положение на лицата е по признак на личното им положение по точки 2 – 5 от чл. 20 и по признаците лично положение и образование по т. 1, които от своя страна са признаци по чл. 4, ал. 1 ЗЗД, намира, че по делото не са доказани предпоставките по чл. 7, ал. 1, т. 2 ЗЗД, обосноваващи изключението от принципа за равнопоставеност на гражданите пред закона и в частност достъпа им до образование, чрез реализация на правата им по чл. 178, ал. 1 ЗЗ във връзка с ал. 2, т. 1 от същия член.

Към преписката по издаване на акта липсват каквито и да е мотиви, обосноваващи приемането на тази дискриминационна норма. Липсата на такива не може да бъде санирана чрез аргументация, изложена в хода на делото от страна на процесуалния представител на ответника.

Доколкото обаче такава аргументация е изложена, същата следва да се отхвърли като неоснователна. Ако целта на чл. 20 е да стимулира обучението на служителите от изброените в разпоредбата институции, като така се търси повишаване на административния им капацитет, то следва да се отбележи, че на първо място придобиването на специалностите „социална медицина и здравен мениджмънт“, „медицинска информатика и здравен мениджмънт“, „икономика на здравеопазването“, „медицина на бедствените ситуации (на катастрофите)“ и „правно регулиране в здравеопазването“, „епидемиология на инфекциозните болести“ и „медицинска педагогика“ не е нито съществено, нито определящо професионално изискване спрямо изпълнението на служебните задължения на посочените като привилегировани лица. На второ място – целта на въведената привилегия не съответства на целта на закона (виж чл. 174, ал. 1 ЗЗ), а именно медицинското образование да бъде условие за пълноценна подготовка на всички медицински и немедицински специалисти, работещи в националната система за здравеопазване. Целта на закона е качествената подготовка на всички специалисти без значение от мястото в структурата им в НСЗ. Законът никъде не издига в приоритет административния капацитет на служителите към една или друга част (лечебните заведения, здравните заведения, държавните, общинските и обществените органи и институции за организация, управление и контрол на дейностите по опазване и укрепване на здравето) на системата, а още по-малко има за цел да създава предимства на работещите в посочените в чл. 20 звена от системата спрямо неработещите в същите.

Вече изложеното по отношение на чл. 20 от наредбата важи със същата сила и по отношение на чл. 20а, ал. 1 от наредбата, според която прием на специализанти с конкурс по документи и по ред, определен от висшите училища, се извършва на лекари, които работят в центрове за спешна медицинска помощ, на всички видове места по всички специалности за лица с образователно-квалификационна степен „магистър“ по „медицина“. Разглежданата разпоредба поставя лекарите, работещи в центрове за спешна медицинска помощ, в привилегировано положение спрямо всеки друг кандидат за следдипломно обучение (дори и тези по чл. 20), без обаче тази привилегия да е надлежно обоснована. Липсата на мотиви за приемането на тази пряко дискриминационна норма е достатъчно основание за отмяната є като незаконосъобразна наред с явното є противоречие със самия чл. 4 ЗЗД, а зависимостта между ал. 1 и ал. 2 и 3 от разпоредбата с оглед техния комплексен характер налага отмяната на чл. 20а като цяло.

При така изложеното следва да се приеме, че като не се установяват предпоставките по чл. 7, ал. 1, т. 2 ЗЗД спрямо чл. 20 и чл. 20а от наредбата, същите следва да се приемат като дискриминационни и противоречащи на чл. 14 ЕКЗПЧОС и чл. 2 от Протокол № 1 към ЕКПЧОС, на чл. 6, ал. 2 КРБ и чл. 4, ал. 1 ЗЗД.

При горните съображения и на основание чл. 193, ал. 1 АПК чл. 3 и чл. 18г, ал. 5 от наредбата следва да се обявят за нищожни, чл. 20 и чл. 20а от наредбата следва да се отменят като незаконосъобразни, а оспорването на чл. 11а от наредбата да се отхвърли като неоснователно.

Разноски не се претендират, поради което съдът не дължи произнасяне по този въпрос.

Водим от горното, настоящият тричленен състав на Върховния административен съд, трето отделение,

РЕШИ : Обявява за нищожни чл. 3 в частта му „и ежегодно определя броя на местата за специализанти“ и чл. 18г, ал. 5 от Наредба № 34 от 29.12.2006 г. за придобиване на специалност в системата на здравеопазването, издадена от министъра на здравеопазването.

Отменя чл. 20 и чл. 20а от Наредба № 34 от 29.12.2006 г. за придобиване на специалност в системата на здравеопазването, издадена от министъра на здравеопазването.

Отхвърля като неоснователно оспорването по жалба на сдружение „Български лекари за европейски стандарт на специализация“ на чл. 11а от Наредба № 34 от 29.12.2006 г. за придобиване на специалност в системата на здравеопазването, издадена от министъра на здравеопазването.

Решението е оставено в сила с Решение № 9470 от 7.07.2014 г., постановено от петчленен състав на Върховния административен съд по адм.д. № 4325 от 2014 г.

Председател: Георги Колев