Решение № 4052 от 25 март 2010 г. по административно дело № 9627 от 2009 г.

РЕШЕНИЕ № 4052 от 25 март 2010 г. по административно дело № 9627 от 2009 г.

Върховният административен съд в състав: председател: Илияна Дойчева, и членове: Мариета Милева и Илиана Славовска, при участието на секретар-протоколиста Илиана Иванова разгледа административно дело № 9627 по описа на Върховния административен съд – пето отделение, за 2009 г., докладвано от съдията Мариета Милева.

Производството по делото е по реда на чл. 185 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по жалба на Българския лекарски съюз (БЛС) против разпоредбите на т. 189.9; 189.13; 189.17; 227, т. а и б; 227.1; 227.2; 227.3; 228; 229; 229.1; 229.2 от решение № РД-УС-04-17 от 20.01.2009 г. на Управителния съвет на Националната здравноосигурителна каса (НЗОК) за определяне на условията, на които трябва да отговарят изпълнителите на медицинска и дентална помощ, реда за сключване на договори с тях и други условия по чл. 55, ал. 2, т. 2, 4, 6 и 7 от Закона за здравното осигуряване (ЗЗО). Жалбоподателят поддържа, че посочените текстове са нищожни, тъй като разпоредбата на чл. 55, ал. 3, т. 2 ЗЗО не се прилага за 2009 г., поради което решението на органа е издадено без законово основание. Евентуално излага доводи за незаконосъобразност на същите текстове, като сочи, че решението по т. 189.9 противоречи на чл. 32 и 33 от Закона за съсловните организации на лекарите и лекарите по дентална медицина (ЗСОЛЛДМ); т. 189.13 от акта противоречи на раздел V „Външна оценка на качеството“ в Наредба № 10 от 10.05.2006 г. на министъра на здравеопазването за утвърждаване на медицински стандарт „Клинична лаборатория“; т. 189.17 въвежда допълнително ограничение на възможностите за упражняване на дейност от лечебните заведения в противоречие с условията на чл. 51 от Закона за лечебните заведения (ЗЛЗ); т. 227 до т. 228 от решението създават предпоставки за ограничаване на възможностите за оказване на болнична помощ, както и достъпа до такава помощ на здравноосигурените лица, с което се нарушава принципът на свободен достъп до медицинска помощ и забрана за налагане на ограничения по географски и административен признак, въведени с чл. 4 ЗЗО, и противоречи на разпоредбата на чл. 55, ал. 7, т. 2, 5 и 6 ЗЗО и на чл. 35, т. 1, 2и3и на чл. 45 ЗЗО; с т. 229, 229.1 и 229.2 от решението се разширява обхватът на контрола, предвиден в глава двадесет и първа на Националния рамков договор (НРД) за 2006 г., без да са налице законови основания за това, въвеждат се санкции, които следва да са предвидени в НРД 2006 г., и се нарушават принципите на равнопоставеност на договарящите. Поради това моли съдът да постанови решение, с което да обяви нищожността на посочените разпоредби или евентуално да отмени същите.

Ответната страна – Националната здравноосигурителна каса, оспорва жалбата, като излага съображения за нейната неоснователност.

Представителят на Върховната административна прокуратура изразява становище, че оспорените текстове не са нищожни, но т. 189.9; 189.13; 189.17; 227, т. а и б; 227.1; 227.2; 227.3; 228; 220 и 229 са незаконосъобразни, тъй като въвеждат ограничения и допълнителни задължения, които не съществуват в нормативната уредба, поради което следва да бъдат отменени.

Като взе предвид изложеното в жалбата, становищата на страните и събраните по делото доказателства, настоящият състав на Върховния административен съд, пето отделение, констатира следното:

Оспореното решение на Управителния съвет на НЗОК е взето на заседание на органа, проведено на 20.01.2009 г. (протокол № РД- УС- 05-2 от 20.01.2009 г.), на основание чл. 55, ал. 3, т. 2 ЗЗО и с него са определени условия, на които трябва да отговарят изпълнителите на медицинска и дентална помощ, редът за сключване на договорите с тях и други условия по чл. 55, ал. 2, т. 2, 4, 6 и 7 ЗЗО.

С т. 189.9 от решението се въвежда изискване при сключване на договори за оказване на болнична помощ лечебните заведения да представят и декларация за членство в БЛС с номер от националния регистър по чл. 13, ал. 1, т. 3 ЗСОЛС (сега ЗСОЛЛДМ), както и декларация, че не са отнети правата да упражняват медицинска професия в Република България за лекарите, които ръководят и работят в лечебното заведение. Разпоредбата на т. 189.13 от решението изисква също и копие от актуален сертификат за участие в БНСВОК по клинична лаборатория или копие от сертификат за успешно приключил контролен цикъл по програма за контрол на качеството на БНСВОК по микробиология, вирусология, паразитология, микология и инфекциозна имунология в случаите, когато лечебното заведение има съответния вид лаборатории, а т. 189.17 разпорежда да се представи копие от заповед на министъра на здравеопазването с акредитационната оценка, различна от „лоша“, за лечебното заведение и за отделните структурни звена по съответните клинични пътеки и срокът, за който тя се присъжда по смисъла на Наредба № 18 от 2005 г. за критериите, показателите и методиката за акредитация на лечебните заведения.

Точка 227 от акта предвижда в рамките на стойностите по чл. 5 от бюджета на НЗОК касата да определя за всяка районна здравноосигурителна каса обща стойност на разходите за болнична помощ по месеци, а районните здравноосигурителни каси да определят стойността на дейностите за болнична и медицинска помощ с изпълнителите съгласно правила, приети от НЗОК, като изпълнението на дейностите се контролира по месеци и се коригира на тримесечие, по ред за прилагане на т. 227, утвърден от Управителния съвет на НЗОК (т. 227.1, 227.2, 227.3 и 228 от решението).

Разпоредбата на т. 229 от решението предвижда НЗОК да заплаща на изпълнителите на болнична помощ средства до утвърдения съгласно т. 227 размер, като дейностите над този размер не се заплащат, извършва се проверка на лечебното заведение и се прилагат разпоредбите на глава двадесета и глава двадесет и първа от НРД 2006 г. При актуализация на договорените стойности на дейностите за болнична помощ изпълнителите подписват допълнително споразумение към сключените договори, а ако такова не бъде подписано, договорът се прекратява без предизвестие от страна на НЗОК (т. 229.2 и 229.2 от решението).

При тези данни съдът стигна до следните изводи:

Жалбата е допустима, тъй като е депозирана от организация по смисъла на § 1, т. 2 от допълнителната разпоредба на АПК, която има правен интерес от оспорването съгласно чл. 186, ал. 1 АПК. Същата е подадена от Българския лекарски съюз – съсловна организация на лекарите, в която членуват всички лекари, които упражняват професията си (чл. 1, ал. 2 във връзка с чл. 2 и 3 от Закона за съсловните организации на лекарите и лекарите по дентална медицина) и чиито права са засегнати от оспореното решение на Управителния съвет на НЗОК, част от Националния рамков договор съгласно чл. 55, ал. 3, т. 2 ЗЗО, с което са определени условията, на които трябва да отговарят изпълнителите на медицинска и дентална помощ.

Разгледана по същество, жалбата е частично основателна.

Оспореното решение в частите по т. 229, изр. 2 и т. 229.2 е нищожно. Посочените разпоредби на акта са постановени извън рамките на компетентността на издателя. В нарушение на чл. 55, ал. 3, т. 2 ЗЗО (изм.) цитираните текстове уреждат правила за контрол и санкциониране на изпълнителите на болнична помощ – сфера, която УС на НЗОК няма правомощия да регламентира. Съгласно цитираната норма на чл. 55, ал. 3, т. 2 ЗЗО – ДВ, бр. 113 от 2007 г., действаща към датата на постановяване на решението, УС на НЗОК определя: условията, на които трябва да отговарят изпълнителите на медицинска помощ и реда за сключване на договори с тях; отделните видове медицинска помощ; обема, цените и методиката на заплащане на помощта; документацията и документооборота и списъците с диетични изделия и медицински храни за специални медицински цели и цените, по които НЗОК напълно или частично ги заплаща; условията за предписване и получаване на лекарства, медицински изделия и диетични храни за специални медицински цели (чл. 55, ал. 2, т. 1, 2, 4, 6 и 7 ЗЗО – ДВ, бр. 113 от 2007 г.). Условията за налагане на санкции и условията и редът за контрол по изпълнението на договорите (правомощия по чл. 55, ал. 2, т. 9 и 11 ЗЗО – ДВ, бр. 113 от 2007 г.) не са включени в обхвата на предоставените на УС на НЗОК правомощия. В случая в отклонение от рамките на компетентността, предоставена със закона, органът регламентира ред за контрол на изпълнението на договорите и предвижда санкции за изпълнителите на болнична помощ, включително едностранно прекратяване на сключения договор (т. 229.2 от решението). При липсата на правомощия в тази насока постановеният акт в оспорените части е нищожен. Тази нищожност следва да бъде обявена от съда.

Решението в останалите оспорени части не е нищожно. Същото е постановено от компетентния орган в рамките на предоставените му със ЗЗО правомощия. Разпоредбите на чл. 55, ал. 3, т. 1 и 2 ЗЗО – ДВ, бр. 113 от 2007 г., предвиждат в случай, че НРД не бъде сключен при условията и сроковете на този закон, считано от първи януари на съответната година, за която такъв договор не е сключен, да се прилагат правилата на действащия през предходната година НРД (т. 1) и определените от УС на НЗОК условия по ал. 2, т. 1, 2, 4, 6 и 7 (т. 2), които включват условията, на които трябва да отговарят изпълнителите на медицинска и дентална помощ, реда за сключване на договорите с тях, обема, цените и методиката на заплащане на помощта и др., като решенията на УС на НЗОК се обнародват в „Държавен вестник“ и са задължителни за НЗОК, РЗОК и за изпълнителите (чл. 55, ал. 6 – ДВ, бр. 113 от 2007 г.). Следователно по силата на цитирания законов текст Управителният съвет на НЗОК е овластен да приеме решение, с което да определи условията, на които трябва да отговарят изпълнителите на медицинска и дентална помощ, реда за сключване на договорите с тях, обема, цените и методиката на заплащане на помощта и др. В изпълнение на това правомощие и в съответствие с рамките, очертани от действащата към момента на постановяването му редакция на чл. 55, ал. 3 и 6 ЗЗО, е и постановеното от Управителния съвет на НЗОК решение, предмет на оспорване в настоящия процес. Същото е издадено в рамките на законовата компетентност на органа, поради което не е нищожно.

При постановяване на административния акт са спазени и процедурните изисквания. Решението е в писмена форма, взето е на заседание на Управителния съвет (чл. 14, ал. 4 ЗЗО, изм.), проведено е при наличие на необходимия кворум (на заседанието присъстват 7 от членовете, т.е. повече от 2/3 от състава) и е прието единодушно от присъстващите (чл. 15, ал. 2 ЗЗО, изм.).

Доводът за противоречие на решението по т. 189.13 с акт от по-висока степен обаче е основателен. Съгласно раздел V, т. 2.1 от Наредба № 10 от 10.05.2006 г. на министъра на здравеопазването за утвърждаване на медицински стандарт „Клинична лаборатория“ всяка клинична лаборатория е задължена да участва в национална или чуждестранна нетърговска система за външна оценка на качеството, т.е. нормата въвежда задължение за провеждане на външна оценка на качеството, като предоставя възможност за избор между българска или чуждестранна нетърговска система, без да налага ограничения. В противоречие с цитирания текст оспореното решение по т. 189.13 стеснява възможностите на избор и създава ново, несъществуващо изискване по наредбата – лечебното заведение, което иска да сключи договор за оказване на болнична помощ, да представи сертификат за участие само в Българската национална система за външна оценка на качеството (БНСВОК) по клинична лаборатория или копие от сертификат за успешно приключил контролен цикъл по програмата за контрол на качеството по БНСВОК. По този начин с цитирания текст на решението за лечебните заведения се създават допълнителни ограничения, които са в противоречие с реда за осъществяване външна оценка на качеството по медицински стандарт „Клинична лаборатория“, регламентиран с Наредба

№ 10 от 2005 г., т.е. решението в тази част е постановено при колизия с материалноправни разпоредби, поради което подлежи на отмяна.

На отмяна подлежи и оспорената т. 229.1 от решението на УС на НЗОК. Този текст е в противоречие с изискванията на Националния рамков договор за 2006 г. относно актуализацията на договорените стойности на дейностите за болнична медицинска помощ. В отклонение от нормата на чл. 203 от договора с решението са въведени изисквания към изпълнителите на болнична помощ, които не намират опора в нормативната уредба. Цитираният текст на договора предвижда изпълнението на бюджета за болнична помощ да се наблюдава от УС на НЗОК на месец и тримесечие, като при очаквано превишаване на бюджета се предприемат действия по подписване на анекс. В случай че между страните не се постигне съгласие, УС на НЗОК взема решение за коригиране на цените и обемите на клиничните пътеки, което решение е задължително за договарящите (чл. 203, ал. 2 и 4 от НРД 2006 г.). В противоречие с условията, определени с договора, решението в посочената точка въвежда императивни изисквания към изпълнителите на болнична помощ, които са длъжни да подпишат допълнително споразумение, като при несъгласие подлежат на санкциониране. При това противоречие настоящият състав приема, че са налице основания за отмяна на решението в оспорената част и доводите на жалбоподателите в този смисъл са основателни.

В останалите оспорени части решението е постановено в съответствие с нормативните изисквания, поради което не съществуват основания за неговата отмяна.

Довода за противоречие на разпоредбата на т. 189.9 от решението с нормите на чл. 32 и 33 ЗСОЛЛДМ съдът прецени за неоснователен. Посочените текстове от закона установяват изискванията за възникване на членство в съсловната организация на лекарите и предвиждат вписване в регистъра на районната колегия на БЛС след подаване на заявление с необходимите документи (чл. 32, ал. 1, 2 и 3 ЗСОЛЛДМ). Вписването се извършва, след като Управителният съвет на районната колегия на БЛС провери спазването на изискванията на Закона за здравето. За вписването се издава удостоверение (чл. 33, ал. 1, 2 и 4 ЗСОЛЛДМ). Решението на НЗОК по т. 189.9, предмет на оспорване, не засяга описания ред за възникване на членственото правоотношение, а изисква единствено декларация, че такова съществува. След като текстът не въвежда нови правила или различни от установените със закона, съдът приема, че решението в тази част не противоречи на нормативните изисквания, поради и не са налице основания за неговата отмяна.

Според настоящия съдебен състав т.189.17 от оспореното решение също не нарушава материалноправни разпоредби. Актът в тази част предвижда за сключване на договор да се представи акредитационна оценка, различна от „лоша“. Редът, методиката, системата, критериите за акредитация са уредени в Наредба № 18 от 2005 г. на министъра на здравеопазването за критериите, показателите и методиката за акредитация на лечебните заведения и в случая с цитираната разпоредба не са нарушени. Не е налице и противоречие с нормата на чл. 51, ал. 1 от Закона за лечебните заведения (ЗЛЗ), която визира хипотезите на отнемане на разрешението за осъществяване на лечебна дейност. С атакувания текст от решението не се установяват нови предпоставки за отнемане на разрешението за извършване на лечебна дейност, а съвсем разумни изисквания към лечебните заведения, които желаят да сключат договор с НЗОК, насочени към подобряване на качеството на медицинската и лечебната дейност. Лошата акредитационна оценка не е предпоставка за отнемане на разрешението за осъществяване на лечебна дейност, но съвсем обосновано е въведена като пречка за сключване на договор с НЗОК, която има задължение чрез сключването на договори да осигури оказване на медицинска и стоматологична помощ на здравноосигурените лица, да контролира тази помощ и да заплаща договорените и отчетени медицински дейности (чл. 2, ал. 1, т. 1, 4 и 7 от НРД 2006). В този смисъл НЗОК има основания да въведе изисквания към лицата, с които договаря, за най-пълно и качествено осъществяване на изброените задължения.

Оспорените разпоредби на т. 227 – 228 от решението възпроизвеждат дословно нормата на чл. 5 от Закона за бюджета на Националната здравноосигурителна каса за 2009 г. (отм.), поради което следва да се приеме, че същите са в съответствие с изискванията на цитирания нормативен акт от по-висока степен, специален по отношение на ЗЗО относно разпределението на бюджета.

Разпоредбата на т. 229, изр. 1 от решението съответства на нормата на чл. 55, ал. 4 ЗЗО (отм.). Съгласно цитирания текст цените и обемите на заплащане на помощта в случаите по ал. 3, когато НРД не бъде сключен при условията и сроковете, определени в закона, се определят съгласно бюджета на НЗОК за съответната година. В този смисъл оспорената т. 229, изр. 1 от акта предвижда касата да заплаща на изпълнителите на болнична помощ средства в размер на стойностите по чл. 5 от Закона за бюджета на НЗОК за 2009 г. (т. 227 от акта), т.е. решението в тази част съответства на изискванията на закона и следователно не са налице основания за неговата отмяна.

Поради всичко изложено съдът приема, че решението в т. 229, изр. 2 и т. 229.2 е нищожно, а решението по т. 189.13 и т. 229.1 следва да бъде отменено. Съгласно чл. 15 от Закона за нормативните актове (ЗНА) нормативният акт трябва да съответства на Конституцията и на другите нормативни актове от по-висока степен. В случая е установено, че първата от посочените точки от решението противоречи на изискванията на Наредба № 10 от 10.05.2006 г. на министъра на здравеопазването за утвърждаване на медицински стандарт „Клинична лаборатория“, а решението по т. 229.1 не е съобразено с условията на изискванията на НРД 2006 г. Следователно решението в посочените части е постановено в нарушение на материалноправните разпоредби и не съответства на цитираните нормативни актове от по-висока степен, поради което подлежи на отмяна. Не са налице основания за отмяна на останалите оспорени от жалбоподателя текстове, поради което жалбата в тези части следва да се отхвърли.

По изложените съображения и на основание чл. 193, ал. 1 АПК Върховният административен съд, пето отделение,

РЕШИ : Обявява за нищожни т. 229, изр. 2 и т. 229.2 от решение № РД-УС-04-17 от 20.01.2009 г. на Управителния съвет на Националната здравноосигурителна каса.

Отменя т. 189.13 и т. 229.1 от решение № РД- УС-04-17 от 20.01.2009 г. на Управителния съвет на Националната здравноосигурителна каса.

Отхвърля жалбата на Българския лекарски съюз против т. 189.9, т. 189.17, т. 227, т. 227.1, т. 227.2, т. 227.3, т. 228 и т. 229, изр. 1 от решение № РД-УС-04-17 от 20.01.2009 г. на Управителния съвет на Националната здравноосигурителна каса.

Председател: Г. Колев