Решение № 15416 от 15 декември 2009 г. по административно дело № 10137 от 2009 г.

РЕШЕНИЕ № 15416 от 15 декември 2009 г. по административно дело № 10137 от 2009 г.

Върховният административен съд в състав: председател: Андрей Икономов, и членове: Марина Михайлова, Илияна Дойчева, Виолета Главинова и Йова Проданова, с участието на секретар-протоколиста Милка Ангелова разгледа административно дело № 10137 по описа за 2009 г. на Върховния административен съд – петчленен състав, II колегия, докладвано от председателя Андрей Икономов.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. във връзка с чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Теодора Николаева Рун- това, действаща лично за себе си и като майка и законна представителка на малолетното си дете Кристиан Георгиев Георгиев, и Екатерина Атанасова Лолова, действаща лично за себе си и като майка и законна представителка на малолетното си дете Калина Илиянова Попова, подадена от процесуалния им представител, против Решение № 7461/08.06.2009 г., постановено по адм.д. № 13807/2008 г. по описа на Върховния административен съд (ВАС).

Касационната жалба е подадена в срок и е процесуално допустима.

С обжалваното решение състав на ВАС е отхвърлил като неоснователна жалбата на Рунтова и Лолова, двете действащи лично за себе си и като майки и законни представителки на малолетните си деца, за отмяна на чл. 11, ал. 8 и чл. 12, т. 5 (неправилно посочена като чл. 12, ал. 1, т. 5) от Правилника за издаване на български документи за самоличност (ПИБДС), приет с ПМС № 61 от 1999 г. (ДВ, бр. 33 от 1999 г.). Прието е, че обжалваните норми не противоречат на чл. 76, т. 9 от Закона за българските документи за самоличност (ЗБДС, заглавието, изменено с ДВ, бр. 82/2009 г., и понастоящем – Закон за българските лични документи, ЗБЛД), на чл. 29 АПК, чл. 2, т. 2 от Протокол № 4 към Конвенцията за защита правата на човека и основните свободи (КЗПЧОС, неправилно наименована от жалбоподателките „Европейска конвенция за защита правата на човека“) и чл. 120 от Конституцията на Република България (РБ).

Недоволни от решението, касаторките го обжалват. Считат същото за неправилно поради допуснати от ВАС, 3-членен състав, нарушения на материалния закон. Молят отмяната му и постановяването на друго, по съществото на спора, с което се отменят обжалваните от тях норми на ПИБДС и им се присъдят направените по делото разноски.

Ответната страна – Министерският съвет на РБ, чрез процесуалния си представител, счита касационната жалба за неоснователна.

Заинтересованата страна – министърът на вътрешните работи, чрез процесуалния си представител също счита касационната жалба за неоснователна.

Прокурорът дава заключение за основателност на жалбата. Счита, че ВАС, 3-членният състав, не е обсъдил в цялост наведените доводи за противоречие на обжалваните норми на ПИБДС с Конституцията на РБ, КЗПЧОС, Конвенцията за защита правата на детето (КЗПД) и съдебната практика на ВАС.

Върховният административен съд, 5-членен състав, за да се произнесе, възприе фактическата обстановка, приета за установена от 3-членния състав. Тя не се оспорва от касаторките. Предмет на жалбата им са правните изводи на съда.

Настоящият съдебен състав счита, че следва да се припомнят текстовете на относимите към спора нормативни актове. Обжалваните текстове от ПИБДС гласят: чл. 11, ал. 8 – „При отсъствие на родител, настойник или попечител подписът се полага от лице, упълномощено от него с изрично нотариално заверено пълномощно, или се представя някой от следните документи: 1. влязло в сила съдебно решение за разрешение за издаване паспорт на лице, ненавършило 18-годишна възраст, без съгласие на отсъстващия родител; 2. влязло в сила съдебно решение за лишаване на единия родител от родителски права; 3. препис-извлечение от акт за смърт“, и чл. 12, т. 5 – „Заявление за издаване на документ за самоличност не се приема в следните случаи: ... когато не представи всички необходими документи съгласно изискванията на ЗБДС“.

Нормативните текстове, за които се твърди в първоначалната и касационната жалба, че противоречат обжалваните разпоредби на ПИБДС, гласят: чл. 2, т. 2 от Протокол № 4 към КЗПЧОС – „Свобода на придвижване. Всеки е свободен да напусне пределите на всяка държава, включително и на своята“; чл. 120 от Конституцията на РБ: „(1) Съдилищата осъществяват контрол за законност на актове и действия на административните органи. (2) Гражданите и юридическите лица могат да обжалват всички административни актове, които ги засягат, освен изрично посочените със закон“; чл. 35 от Конституцията на РБ – „(1) Всеки има право свободно да избира своето местожителство, да се придвижва по територията на страната и да напуска нейните предели. Това право може да се ограничава само със закон, за защита на националната сигурност, народното здраве и правата и свободите на други граждани. (2) Всеки български гражданин има право да се завръща в страната.“; чл. 29 от АПК – „(1) Ако в специален закон не е предвидено друго, искането за издаване на индивидуален административен акт се подава писмено или устно. (2) Писменото искане съдържа пълното име и адреса на гражданина или организацията, от които изхожда, естеството на искането, дата и подпис. Заявителят е длъжен да предостави телефон, факс или адрес за електронна поща, ако разполага с такива. Искането съдържа и други задължителни елементи, ако такива са предвидени в специален закон. (3) Длъжностното лице, приело искането, потвърждава с писмено отбелязване внасянето му. (4) Съобразно наличните технически възможности писменото искане и приложенията към него могат да се подадат по електронна поща, факс или по друг начин, оповестен от органа като технически възможен. (5) Исканията, внесени устно, се отразяват в протокол, който се подписва от заявителя и от длъжностното лице, което го е съставило. (6) Административният орган приема устни искания в рамките на времето за работа с посетители, а писмени искания – в рамките на работното си време. Исканията, подадени по пощата, по електронна поща, факс или по друг технически възможен начин преди изтичане на даден срок, макар и извън работното време на органа, се смятат подадени в срок. В последния случай сроковете за вземане на решение от административния орган започват да се броят от следващия работен ден.“; чл. 30, ал. 2 от АПК – „Ако искането не удовлетворява останалите изисквания на закона, заявителят се уведомява да отстрани недостатъците в тридневен срок от съобщението за това с указание, че неотстраняването им ще предизвика прекратяване на производството.“; чл. 33, ал. 3 ЗБЛД – „(1) Всеки български гражданин има право да напуска страната и да се завръща в нея с паспорт, заместващ го документ или военна карта за самоличност през определените за това места...(3) Правото по ал. 1 не подлежи на ограничения, освен ако те са предвидени със закон и са необходими за защитата на националната сигурност, обществения ред, здравето на гражданите или на правата и свободите на други граждани.“; и чл. 76, т. 9 ЗБЛД – „Може да не се разреши напускане на страната: ... 9. на малолетни и непълнолетни и поставени под запрещение лица, които нямат нотариално заверено писмено съгласие за пътуване в чужбина от своите родители, настойници, попечители; при разногласие между родителите спорът се решава по реда на чл. 123, ал. 2 от Семейния кодекс“.

При правилно установената фактическа обстановка касационната жалба се явява частично основателна. Пълното цитиране на нормите, на които по мнението на касаторките противоречат обжалваните такива от ПИБДС, е необходимо според касационния състав, за да може да се изследва и констатира липсата на противоречие между тях.

Безспорно е, че правото на свободно придвижване е едно от основните права на човека. Българските лични документи дават възможност на лицето, което ги притежава, да реализира това си право по начин, който прецени за необходимо. При тълкуването обаче, дадено на обжалваните текстове от ПИБДС, касаторките в тяхната първоначална и касационна жалба са се обосновали със и са описали фактическите трудности, които те като майки и законни представителки на малолетните си деца, носителки на правото да упражняват родителските права по отношение на тях, срещат или е възможно да срещнат при издаването на паспорти за децата им без съгласието на другия им родител. Това измества същността на поставения спор и не отговаря на изискванията за реализиране правото им да обжалват подзаконови норми. Последното е допустимо не когато лицето получава отказ (мълчалив или изричен) на направено негово конкретно искане към администрацията, а при съществуващо противоречие на тези норми с други такива от по-висок по степен нормативен акт, като закон, кодекс, конституция или международен акт. В случаите, когато по конкретно искане е получен неудовлетворяващ лицето отговор, последното има правото и следва да обжалва законосъобразността на издадения индивидуален административен акт, постановен по повод искането му. В конкретния казус обжалваната норма на чл. 11, ал. 8 ПИБДС не противоречи на дословно цитираните други норми от по-високи по степен актове. В тази връзка цитираната съдебна практика е изцяло неотносима към спора, предмет на настоящата жалба.

Член 11, ал. 8 ПИБДС урежда един конкретен въпрос: начина на подписване на заявлението за издаване на български личен документ на малолетно или непълнолетно лице при отсъствието на родителя, настойника или попечителя му и необходимите документи, заместващи подписа на липсващия родител. В нормата са регламентирани възможните начини за действие, видими от текста є. Тя урежда един елемент (начин на действие и документи, които е необходимо да се приложат в такива случаи) от процедурата по издаването на лични документи, а не материалните основания за тяхното издаване. По тази причина твърдението, че чл. 11, ал. 8 ПИБДС противоречи на посочените в жалбата норми, уреждащи материалното право на придвижване (чл. 2, т. 2 от Протокол № 4 към КЗПЧОС, чл. 35 от Конституцията на РБ, чл. 33, ал. 3 ЗБЛД) и/или основанията и възможността за неговото ограничаване (чл. 76, т. 9 ЗБЛД), е неоснователно.

Основателен е доводът, че чл. 12, т. 5 ПИБДС противоречи на норма от акт с повисока степен – чл. 30, ал. 2 АПК. Предвиденият в чл. 12, т. 5 ПИБДС ред е различен и противоречащ на реда, уреден в чл. 30, ал. 2 АПК. По времето, когато е приета т. 5 на чл. 12 ПИБДС (ДВ, бр. 40 от 2007 г.), АПК вече е бил действащ (същият е в сила от 12.07.2006 г.) и по силата на чл. 15 от Закона за нормативните актове нормите от ПИБДС трябва да отговарят на всички норми на актове от по-висша степен, включително и тези на АПК. Това изискване на закона не е спазено. С кодифицирането на административноправната материя АПК уреди по един категоричен начин задълженията на органите, издаващи административни актове в случаите, когато искането за издаване на такъв не удовлетворява всички изисквания на закона. С цитираната норма се вменява в тяхно задължение да уведомят заявителя да отстрани в 3-дневен срок недостатъците в заявлението си, като същевременно той бъде предупреден, че неотстраняването им ще доведе до прекратяване на производството. От друга страна, чл. 12, т. 5 ПИБДС дава възможност на административния орган, без да посочи на заявителя кое точно изискване на закона не е изпълнил, да откаже приемането на заявлението му. Отказът да се приеме адресирано до органа заявление е процесуално недопустимо действие. Пред последния съгласно уредбата в АПК има два възможни начина на поведение: а) ако са налице необходимите условия и са представени нужните доказателства, той е длъжен да издаде искания акт, и б) при липса на някое от тях той може само да откаже издаването на акта, не и да откаже приемането на заявлението. Предвиждайки трети начин на поведение, различен от посочените два, чл. 12, т. 5 ПИБДС се явява норма, противоречаща на норма от акт от по-висока степен. Последното води до незаконосъобразността є, поради което тя следва да бъде отменена.

Твърдението, че липсата на съгласие съгласно чл. 11, ал. 8 ПИБДС е пречка за подаване на документи и такава за упражняването на правото на придвижване, е вярно. То обаче не води до противоречие между тази и някоя друга от състава на по-високи по степен нормативни актове. Тази пречка е свързана със защитата на правата на трето лице – родителят на детето, който не е дал и отказва да даде съгласие за неговото извеждане от страната. Забраната не надвишава, а по интензитет отговаря на ограничението на правото, предвидено в чл. 35, ал. 1, пр. последно от Конституцията на РБ и чл. 33, ал. 3 ЗБЛД. До смъртта на единия родител или лишаването му от съда от родителски права той има правото да ги упражнява съгласно чл. 122 и сл. от Семейния кодекс наравно с другия родител, дори когато със съдебно решение те са предоставени на втория от тях. Само в случаите, когато решенията на двамата родители относно упражняването на родителските права са в несъвместимо противоречие едно с друго, чл. 76, т. 9 ЗБЛД е предвидил възможността медиатор или съд да реши спорния въпрос, без да се разглежда въпросът за лишаване от родителски права.

Начинът, по който касаторките считат, че трябва да бъде нормативно уреден въпросът за издаването на документи за самоличност на техните малолетни деца, е въпрос на държавна политика и ново, различно от съществуващото законодателно уреждане. То не може да бъде предмет на разглеждане от съд.

По изложените съображения касационната жалба се явява частично основателна. Следва да се остави в сила обжалваното решение в частта му, с която се отхвърля жалбата против чл. 11, ал. 8 ПИБДС и се отмени то в частта, касаеща чл. 12, т. 5 от същия акт. Следва също така да се отмени като противозаконна нормата на чл. 12, т. 5 ПИБДС, поради което и на основание чл. 221, ал. 2 АПК Върховният административен съд, 5-членен състав,

РЕШИ : Оставя в сила Решение № 7461/08.06.2009 г., постановено по адм.д. № 13807/2008 г. по описа на Върховния административен съд в частта му, с която е отхвърлена жалбата на Теодора Николаева Рунтова, действаща лично за себе си и като майка и законна представителка на малолетното си дете Кристиан Георгиев Георгиев, и Екатерина Атанасова Лолова, действаща лично за себе си и като майка и законна представителка на малолетното си дете Калина Илиянова Попова, за отмяна като противозаконна на нормата на чл. 11, ал. 8 от Правилника за издаване на българските документи за самоличност.

Отменя Решение № 7461/08.06.2009 г., постановено по адм.д. № 13807/2008 г. по описа на Върховния административен съд, в частта му, с която е отхвърлена жалбата на Теодора

Николаева Рунтова, действаща лично за себе си и като майка и законна представителка на малолетното си дете Кристиан Георгиев Георгиев, и Екатерина Атанасова Лолова, действаща лично за себе си и като майка и законна представителка на малолетното си дете Калина Илиянова Попова, за отмяна като противозаконна на нормата на чл. 12, т. 5 от Правилника за издаване на българските документи за самоличност и вместо него постановява:

Отменя чл. 12, т. 5 от Правилника за издаване на българските документи за самоличност като противоречаща на чл. 30, ал. 2 от Административнопроцесуалния кодекс.

Решението да се обнародва в „Държавен вестник“.

Решението е окончателно.

Председател: К. Пенчев