Решение № 8090 от 5 август 2003 г. по административно дело № 2615 от 2003 г.

РЕШЕНИЕ № 8090 от 5 август 2003 г. по административно дело № 2615 от 2003 г.

Върховният административен съд в състав: председател: Светла Петкова, и членове: Андрей Икономов, Александър Еленков, Панайот Генков, Надежда Джелепова, при участието на секретар-протоколиста Нина Спасова разгледа административно дело № 2615 по описа на Върховния административен съд—петчленен състав, за 2003 г., докладвано от съдията Александър Еленков.

Производството е по реда на чл. 23 от Закона за Върховния административен съд (ЗВАС).

Образувано е по жалба на Застрахователно акционерно дружество “Алианц България Живот”, София, срещу Указания № 21 от 29.XI.2002 г., приети със заповед № 145 от същата дата на директора на Агенцията за застрахователен надзор.

Основният довод в жалбата е, че с оспорените указания директорът на Агенцията за застрахователен надзор налага забрани и ограничения в дейността на застрахователните агенти, за което не е овластен от закона, т. е. при превратно упражняване на власт.

Процесуалните представители на ответника по жалбата са изложили писмено становище за неоснователност на същата.

Върховният административен съд, петчленен състав, като прецени доводите на страните и доказателствата по делото, счита жалбата за процесуално допустима и основателна по същество поради следните съображения:

I. По допустимостта на жалбата: Според чл. 22, ал. 1, т. 16 и 18 от Закона за застраховането (в редакцията на тази правна норма до отмяната є с § 9, ал. 1, т. 3 от преходните и заключителните разпоредби на Закона за комисията за финансов надзор—ДВ, бр. 8 от 2003 г.) Агенцията за застрахователен надзор издава указания и заповеди по прилагането на този закон и свързаните с него нормативни актове и контролира цялостната дейност на застрахователите и застрахователните брокери, включително и спазване доброволността на застраховането (установена с нормата на чл. 3, ал. 1 от Закона за застраховането). Въпросът кое длъжностно лице или административен орган от тази агенция е овластено с това правомощие е уреден с нормата на чл. 5, ал. 1, т. 5 от Правилника за устройството и дейността на Агенцията за застрахователен надзор, приет с ПМС № 10 от 2002 г. (ДВ, бр. 9 от 2002 г.), според която директорът на Агенцията за застрахователен надзор издава заповеди и указания, свързани с осъществяването на дейността на агенцията. В изпълнение на тези свои правомощия директорът на Агенцията за застрахователен надзор е издал заповед № 145 от 29.XI.2002 г. със следното съдържание:

“1. Утвърждавам Указания № 21 от 29.XI.2002 г., с които се забранява използването на пирамидална схема за продажба на застрахователни продукти от застрахователи, застрахователни брокери и агенти.

2. Заповедта да се сведе до знанието на всички застрахователи, застрахователни брокери и агенти за сведение и изпълнение.”

В утвърдените с тази заповед указания освен посочената забрана е направено определение на понятието “пирамидална схема за продажба” и са дадени допълнителни указания в три точки, очевидно за обезпечаване на нейното изпълнение. В указанията е посочено, че се издават на основание чл. 22, ал. 1, т. 16 и 18 във връзка с чл. 42а, 43д, чл. 44, ал. 1 и чл. 45 от Закона за застраховането (ЗЗ). От така формулираното правно основание за издаването на обжалваните указания е видно, че те са по прилагането на чл. 42а, 43д, чл. 44, ал. 1 и чл. 45 ЗЗ.

Указанията по прилагането на един закон (дори и само на една правна норма) по своята същност представляват наставление как да се постъпва в случаите, регламентирани с този закон (или с отделната правна норма).

Обжалваните Указания № 21 от 29.XI.2002 г. обаче започват така: “Забранявам използването на пирамидална схема за продажба на застрахователни продукти от застрахователи, застрахователни брокери и агенти”. Следват дефиниция на понятието “пирамидална схема” и още три разпоредби, имащи характер на императивни правила за поведение.

От изложените дотук данни е видно, че от формална страна Указания № 21 от 29.XI.2002 г., утвърдени със заповед № 145 от същата дата на директора на Агенцията за застрахователен надзор, представляват властническо волеизявление на административен орган, издадени въз основа и в изпълнение на закон, с което се създават задължения за застрахователи, застрахователни брокери и агенти (т.е. за граждани и юридически лица). Въз основа на тези белези Указания № 21 следва да бъдат определени като административен акт по смисъла на чл. 120, ал. 2 от Конституцията. Липсва закон, който изрично да изключва съдебния контрол върху такъв вид административни актове, поради което са налице конституционно установените предпоставки за допустимост на жалбата.

За да бъде даден обаче окончателен отговор на въпроса за процесуалната допустимост на жалбата, е необходимо да се определи какъв вид административен акт са обжалваните Указания № 21 (например подаването на жалба срещу общи и индивидуални административни актове е ограничено във времето с определен от закона преклузивен срок, с чието изтичане се погасява правото на жалба; поради това подадена след изтичането на този срок жалба ще бъде процесуално недопустима).

С определение № 998 от 6.II.2003 г. по адм. дело № 624/2003 г. тричленен състав на Върховния административен съд, пето отделение, е приел, че с обжалваните указания се формулират общи правила за поведение, насочени към лицата, извършващи застрахователна дейност, поради което те са нормативен административен акт, прекратил е образуваното пред него съдебно производство по жалбата на ЗАД “Алианц България Живот” срещу тези указания и е изпратил делото по подсъдност на петчленен състав на Върховния административен съд (чл. 23 ЗВАС).

В Закона за Върховния административен съд имплицитно се съдържа класификация на административните актове на нормативни и ненормативни (виж чл. 22 и 23 ЗВАС), а ненормативните актове са разделени на общи и индивидуални (виж чл. 6, 13, 15 и др. ЗВАС). Но именно защото тази класификация е имплицитна, ЗВАС не съдържа указания кои са признаците, въз основа на които е направена тя. В съдебната практика на Върховния административен съд и в правната теория обаче трайно е застъпено становището, че определянето на един административен акт като нормативен, общ или индивидуален се прави въз основа на характера на съдържащото се в акта волеизявление и неговото действие в две направления: а) брой на лицата, до които се отнася (т.е. брой на адресатите на акта), и б) еднократност или многократност на неговото прилагане.

Въз основа на така определения критерий Върховният административен съд, петчленен състав, споделя направения от тричленния състав извод, че обжалваните Указания № 21 са нормативен административен акт. С тях са ус- тановени забрана и конкретни правила за поведение на застрахователи, застрахователни брокери и агенти и тяхното действие е без ограничение във времето, защото регулират повтарящи се обществени отношения. От определянето на указанията като нормативен административен акт следват два извода по въпроса за допустимостта на жалбата:

Първо, при обжалване на подзаконови нормативни актове процесуалноправната легитимация следва от твърдението на жалбоподателя за наличие на противоречие на обжалвания акт с правна норма от по-висш ранг. Всяко противоречие на подзаконов нормативен акт с нормативен акт от по-висока степен създава опасност от засягане на права или законни интереси на жалбоподателя (сравни тълк. реш. № 21 от 26.Х.1995 г. по к.д. № 18 от 1995 г. на Конституционния съд). Ето защо в този случай не е необходимо да се изисква от жалбоподателя да обосновава пряк и личен интерес от отмяната, респективно обявяването на нищожността на оспорения акт.

И второ, в съответствие с чл. 13, ал. 1 ЗВАС проверка за срочност на жалбата не се извършва, защото според тази разпоредба жалба срещу нормативен акт може да се подава без ограничение във времето.

По изложените съображения Върховният административен съд, петчленен състав, счита, че жалбата на ЗАД “Алианц България Живот” срещу Указания № 21 от 29.ХI.2002 г. на Агенцията за застрахователен надзор, утвърдени със заповед № 145 от 29.ХI.2002 г. на директора на тази агенция, е процесуално допустима.

II. По основателността на жалбата: Според посоченото в тях правно основание за издаването им обжалваните указания са по прилагането на чл. 42а, 43д, чл. 44, ал. 1 и чл. 45 ЗЗ, а всъщност с тях се установява забрана за привличане на нови застрахователни посредници.

Според разпоредбите на чл. 42а, 43д, чл. 44, ал. 1 и чл. 45 ЗЗ застрахователна дейност може да бъде извършвана чрез застрахователни брокери и застрахователни агенти (чл. 42а), които имат право на възнаграждение за посредничеството, респективно за извършването на действия, посочени в пълномощно от застрахователя (чл. 43д, изречение първо и чл. 44, ал. 1, изречение първо), и при осъществяване на дейността си спазват принципа на доброволността и добросъвестно разясняват правата и задълженията по застрахователния договор с оглед защитата на интересите на застрахованите. От тях директорът на Агенцията за застрахователен надзор е направил изводите: че застрахователните брокери и агенти, наричани с родовото понятие “застрахователни посредници”, нямат отношение към кадровата политика на застрахователя и в частност към подбора на други посредници, че нямат право да преупълномощават други лица с предоставените им от заст- рахователя права, поради което не могат да привличат нови застрахователни агенти, че брокерът като застрахователен посредник не може да си служи в своята дейност със застрахователни агенти и—като следствие на изложените дотук изводи—че съществува принципна забрана за получаване на възнаграждение за привличане на нови застрахователни посредници, особено когато чрез това привличане се осъществява дефинираната в обжалваните указания “пирамидална схема”. Тази принципна според него забрана директорът на Агенцията за застрахователен надзор изрично е прогласил с обжалваните Указания № 21 от 29.XI.2002 г.

Икономиката на Република България се основава на свободната стопанска инициатива—чл. 19, ал. 1 от Конституцията на Република България. Алинеи 2 и 4 от същия чл. 19 на Конституцията предвиждат създаването на условия и гаранции за разгръщането на свободната стопанска инициатива, основана на частната собственост. Тези принципни условия и гаранции се създават чрез закон—решение № 19 от 21.XII.1993 г. на Конституционния съд на Република България по к. д. № 11/1993 г.

Правото на свободна стопанска инициатива няма абсолютен характер. Конституцията предоставя на законодателя правото да уреди, съответно да ограничи свободата на стопанска инициатива. Но това е право, предоставено само на законодателя, от което следва, че каквото и да било ограничение на свободната стопанска инициатива може да бъде установено само по законодателен ред (така решение № 6 от 25.II.1997 г. по к. д. № 32 от 1996 г.; решение № 10 от 25.VI.1999 г. по к. д. № 36 от 1998 г.; решение № 3 от 27.IV.2000 г. по к. д. № 3 от 2000 г. и др.).

Забраната за привличане на нови застрахователни посредници е ограничение на свободната стопанска инициатива в сферата на заст- рахователната дейност, поради което може да бъде установена само със закон, и то изрично. Вярно е, че изложените от процесуалните представители на административния орган аргументи в подкрепа на тази забрана сочат на един безусловен обществен интерес от нейното въвеждане, но това обстоятелство не може да обуслови изключение от конституционния принцип, че всяко ограничение на свободната стопанска инициатива, вкл. и когато то е предприето в защита на обществен интерес, може да бъде установено само със закон. Затова Върховният административен съд, петчленен състав, счита, че директорът на Агенцията за застрахователен надзор превратно е упражнил предоставените му с нормите на чл. 5, ал. 1, т. 5 от Правилника за устройството и дейността на Агенцията за застрахователен надзор във връзка с чл. 22, ал. 1, т. 16 и 18 от Закона за застраховането властнически правомощия. Налице е отменителното основание по чл. 12, т. 5 ЗВАС, поради което утвърдените от този административен орган Указания № 21 от 29.XI.2002 г., с които се забранява използването на пирамидална схема за продажба на застрахователни продукти от застрахователи, застрахователни брокери и агенти, следва да бъдат отменени.

Водим от изложените мотиви, Върховният административен съд, петчленен състав,

РЕШИ : Отменя като незаконосъобразни Указания № 21 от 29.XI.2002 г. на Агенцията за застрахователен надзор, утвърдени със заповед № 145 от 29.XI.2002 г. на директора на същата агенция. Решението не подлежи на обжалване и влиза в сила от деня на обнародването му в “Държавен вестник”.

Председател: Владислав Славов