Решение № 8040 от 31 юли 2003 г. по административно дело № 3041 от 2003 г.

РЕШЕНИЕ № 8040 от 31 юли 2003 г. по административно дело № 3041 от 2003 г.

Върховният административен съд в състав: председател: Светла Петкова, и членове: Иван Трендафилов, Светлана Йонкова, Марина Михайлова, Здравка Шуменска, при участието на секретар-протоколиста Нина Спасова разгледа административно дело № 3041 по описа на Върховния административен съд—петчленен състав, за 2003 г., докладвано от председателя Светла Петкова.

Производството по делото пред Върховния административен съд, петчленен състав, е на основание чл. 5, т. 1 във връзка с чл. 23 ЗВАС.

Образувано е по жалба на Софийския университет “Св. Климент Охридски” срещу Устройствения правилник на Архитектурно-парков комплекс “Двореца”—Балчик (ДВ, бр. 55 от 2001 г.). По допустимостта на жалбата се е произнесъл тричленен състав на Върховния административен съд. С определение № 891 от 4.II.2003 г. производството е прекратено и е разпоредено делото да се докладва на зам.-председателя на ВАС за образуване на производство пред петчленен състав на основание чл. 23 ЗВАС. Определението е обжалвано пред петчленен състав на ВАС, който го е оставил в сила.

В настоящото производство с допълнителна молба е уточнен предметът на жалбата, конкретизирани са оспорените разпоредби от Устройствения правилник на Архитектурно-парков комплекс “Двореца”—Балчик, и са посочени законовите текстове, на които се основава жалбата. Жалбоподателят поддържа, че разпоредбите на чл. 3, ал. 3, т. 1 и 2, на чл. 4, ал. 1, т. 1 и 3, както и на чл. 6, ал. 1, т. 1, 4, 5, 7, 8, 11, 13 и 14 от Устройствения правилник на Архитектурно-парков комплекс “Двореца”—Балчик, са незаконосъобразни поради противоречие със Закона за висшето образование и Закона за държавната собственост. С допълнителната си молба жалбоподателят е уточнил искането си за частична отмяна на някои от обжалваните разпоредби.

Ответникът по делото—министърът на културата, чрез процесуалния си представител оспорва основателността на жалбата и допълнението, направено към нея, и моли да бъде отхвърлена.

Върховният административен съд, петчленен състав, като прецени предпоставките за допустимост и основателност на жалбата и взе предвид доказателствата по делото и доводите на страните, приема следното:

По допустимостта на жалбата: С определение № 891/4.II.2003 г. по адм. дело 9443/2002 г. тричленният състав на ВАС правилно е приел, че Устройственият правилник на Архитектурно-парков комплекс “Двореца”— Балчик, е подзаконов нормативен акт. Съдът е счел за неоснователни доводите на ответника за недопустимост на жалбата. Обжалваният акт няма характер на вътрешнослужебен акт по чл. 7, т. 3 ЗВАС, с който се създават само права и задължения за органи и организации, подчинени на органа, издал акта. С него се регламентират дейността, структурата и организацията на работата на публичноправно юридическо лице, както и взаимоотношенията му с други държавни органи, ведомства, организации и граждани. С оглед на това Устройственият правилник на Архитектурно-парков комплекс “Двореца”—Балчик, представлява нормативен акт по смисъла на чл. 7, ал. 1 от Закона за нормативните актове.

Съгласно чл. 120, ал. 2 от Конституцията на Република България гражданите и юридическите лица могат да обжалват пред съдилищата всички административни актове, които ги засягат, освен изрично посочените със закон. Възможността за обжалване на нормативни актове на министри е регламентирана в чл. 5 във връзка с чл. 23 ЗВАС. Всяко противоречие на подзаконов нормативен акт с нормативен акт от по-висока степен създава опасност от засягане на права или законни интереси на жалбоподателя. В съответствие с чл. 13 ЗВАС жалба срещу нормативен акт може да се подава без ограничение във времето. По изложените съображения съдът намира жалбата за процесуално допустима.

По основателността на жалбата: От фактическа страна по делото е установено следното:

На 27.VII.1955 г. министърът на културата е издал заповед № XVI—1426, с която в почивната станция на Министерството на културата в Балчик е създаден филиал на Ботаническата градина при Софийския университет, като за целта безвъзмездно са му предоставени за ползване следните обекти: “целия парк на Министерство на културата в Балчик”, “стопанския двор и съоръженията—оранжериите, навес, двора пред оранжериите, място за тор и работна площ между “Аллах-бахча” и вила “Септемврийче”, парникови съоръжения, електрически печки и подвижния работен инвентар”, “сградата “Гаража” заедно с жилищните помещения”, както и “една стая на канцелария”. Съгласно тази заповед филиалът е създаден с оглед “използването му за учебни и други цели” и с цел “провеждане на производствена практика на студентите и запазване на ценни видове растения и дървета”. Със заповедта са уредени още редът за стопанисването и осигуряването на необходимите за това средства и са разпределени дейностите, осъществявани от Софийския университет и от Министерството на културата.

В бр. 29 от 14.IV.1978 г. на “Държавен вестник” е обнародвано Разпореждане № 4 от 27.I.1978 г. за изменения и допълнения в генералните схеми за управление на някои министерства и други ведомства. С приложение № 4 от това разпореждане се допълва съставът на структурните поделения на Министерството на народната просвета, одобрен с Постановление № 53 на Министерския съвет от 1977 г. (ДВ, бр. 88 от 1977 г.). Като структурно поделение на Министерството на народната просвета изрично е включен Софийският университет с “ботаническа градина—Балчик”.

На 2.II.1998 г. е издаден акт за публична държавна собственост № 604 на недвижим имот, находящ се в община Балчик, н.м. Балчик, м-ст “Двореца”, Архитектурен комплекс “Двореца”. Актът за публична държавна собственост е издаден на правно основание чл. 3, т. 1, чл. 68, ал. 1 ЗДС и чл. 147, т. 6 ППЗДС. След постъпило възражение от ректора на СУ “Св. Климент Охридски” областният управител на област с административен център Добрич е издал заповед № РД-11-332 от 29.VI.2000 г. на основание чл. 32 от Закона за администрацията във връзка с чл. 68, ал. 1 ЗДС. С тази заповед областният управител е наредил в т. 9 на АДС № 604/ 2.II.1998 г.—“Предоставени права върху имота”, да се впише следното:

“1. СУ “Св. Климент Охридски” като собственик на част от недвижим имот Архитектурен комплекс “Двореца”, находящ се в Балчик, м-ст “Двореца”, а именно: стопански двор с разсадник с площ 11 473,09 кв.м и обектите, описани в т. 11, 14, 15, 16, 17 и 21.

2. СУ “Св. Климент Охридски” като съсобственик с Министерството на културата на част от недвижим имот Архитектурен комплекс “Двореца”, находящ се в Балчик, м-ст “Двореца”, а именно: терен с дендрологична колекция на СУ “Св. Климент Охридски”, представляващ земя с площ 61 450,60 кв.м.”

По повод постъпило искане от страна на министъра на културата областният управител на област с административен център Добрич с нова заповед № РД-11-483 от 14.VIII.2000 г. е изменил т. 1 от Заповед № РД-11-332/29.VI.2000 г. по следния начин: “Да се впишат в т. 9 на АДС № 604/2.II.1998 г. предоставените права в полза на СУ “Св. Климент Охридски” върху част от недвижим имот Архитектурен комплекс “Двореца”, находящ се в Балчик, м-ст “Двореца”, а именно: стопански двор с разсадник с площ 11 473,09 кв.м и обектите, описани в т. 11, 14, 15, 16, 17 и 21 на същия акт.” Със същата заповед е отменена т. 2 от Заповед № РД-11-332/ 29.VI.2000 г. С Постановление № 234 на Министерския съвет от 10.ХI.2000 г. (ДВ, бр. 94 от 2000 г.) е създаден Архитектурно-парков комплекс “Двореца” към министъра на културата. В изпълнение на изискванията на това постановление министърът на културата е издал Устройствен правилник на Архитектурно-парков комплекс “Двореца” (ДВ, бр. 55 от 2000 г.).

На 3.I.2001 г. министърът на културата е издал заповед № РД-09-01, с която на основание чл. 8, ал. 3 ППЗДС и във връзка с § 2 от ПЗР на ПМС № 234/10.ХI.2000 г. е наредил на публичноправното юридическо лице Архитектурно-парков комплекс “Двореца” да се предоставят за управление терен със сгради съгласно АДС № 604/2.II.1998 г.

Жалбоподателят поддържа, че разпоредбите на чл. 6, ал. 1, т. 1, 4 и 5 от Устройствения правилник на Архитектурно-парков комплекс “Двореца”—Балчик, противоречат на принципите на академична автономия и самоуправление на висшето училище, уредени в Закона за висшето образование (ЗВО). С атакуваните разпоредби се възлага на директора на Архитектурно-парковия комплекс “Двореца” (АПК “Двореца”) да организира и ръководи неговата дейност, да изработва основни насоки за работата на комплекса и ръководи изпълнението на годишната програма, както и дългосрочните годишни програми, и да взема решения за вътрешните структурни промени в комплекса и по други важни въпроси, свързани с развитието и дейността на комплекса. Тези правомощия на директо- ра на АПК “Двореца” се отнасят до цялостната дейност на публичноправното юридическо лице и следват от естеството на поверените му функции. Доколкото осъществява правомощията си в съответствие със закона, директорът на АПК “Двореца” не нарушава принципите на академична автономия и самоуправление на висшето училище според ЗВО.

В жалбата се твърди също така, че чл. 6, ал. 1, т. 8 от атакувания устройствен правилник противоречи на чл. 31 от Закона за държавната собственост (ЗДС). Жалбоподателят не сочи конкретни правни доводи за твърдяната материална незаконосъобразност. Оспорената разпоредба задължава директора на АПК “Двореца” да съгласува с Националния институт за паметниците на културата проучването, проектирането и извършването на укрепителните, възстановителните, консервационните и други работи, извършвани в комплекса, предвид статута му на паметник на културата. Според чл. 31 ЗДС държавните недвижими имоти и движими вещи—паметници на културата, се управляват при условия и ред, които са установени със специални закони. Съдът намира, че чл. 6, ал. 1, т. 8 от Устройствения правилник на Архитектурнопарков комплекс “Двореца”—Балчик, не противоречи на чл. 31 ЗДС, тъй като е съобразен с разпоредбите на специалния Закон за паметниците на културата и музеите.

В допълнителното уточнение към жалбата са изложени съображения за противоречие на чл. 3, ал. 3, т. 1 и 2, чл. 4, ал. 1, т. 3 и чл. 6, ал. 1, т. 7, 13 и 14 от Устройствения правилник на Архитектурно-парков комплекс “Двореца”—Балчик, с разпоредбите на чл. 89, ал. 2 и 3, чл. 90, ал. 3, букви “а” и “г” ЗВО, както и на чл. 14 и чл. 16, ал. 1 и 2 ЗДС. Доводите на жалбоподателя са основателни. По силата на чл. 3, ал. 3, т. 1 и 2 от атакувания устройствен правилник АПК “Двореца” е администратор на приходи от отдаване под наем на помещения, както и от входни билети. Оспорената разпоредба на чл. 4, ал. 1, т. 3 от устройствения правилник включва в предмета на дейност на АПК “Двореца” осигуряването на “почивна база за социален отдих чрез предоставените му за управление имоти държавна собственост в Балчик и Ахтопол”. В чл. 6, ал. 1, т. 7, 13 и 14 са регламентирани правомощия на директора на АПК “Двореца”, както следва: “7. организира дейността по опазване на имуществото на комплекса, природната среда, както и правилното им използване съобразно предмета на дейност, включително сключва споразумение със СУ “Св. Климент Охридски” за осъществяване на съвместна дейност в АПК “Двореца” и Университетската ботаническа градина—Балчик, което съгласува с Министерството на културата”; “13.

сключва договори, свързани с осъществяване на дейността на комплекса”; “14. утвърждава цени на извършваните услуги”.

Безспорно е установено по делото, че на СУ “Св. Климент Охридски” е предоставено правото на управление на част от недвижим имот Архитектурно-парков комплекс “Двореца”, находящ се в Балчик, м-ст “Двореца”, а именно: стопански двор с разсадник с площ 11 473,09 кв.м и обектите, описани в т. 11, 14, 15, 16, 17 и 21 на АДС № 604/2.II.1998 г. В заповедта от 27.VII.1955 г. № XVI—1426 е предвидено изрично, че тези обекти се предоставят на СУ “Св. Климент Охридски” с конкретно предназначение—развиване на научна и изследователска дейност, както и опазване на природната среда.

В съответствие с чл. 89, ал. 2 и 3 ЗВО недвижимите имоти, предоставени от държавата на висшите училища, в качеството им на държавна публична собственост могат да се отдават под наем или да се ползват съвместно по договор с трети лица, без да се променя предназначението им, само при условия и ред, определени от Министерския съвет. Съгласно чл. 90, ал. 3, т. 4, букви “а” и “г” ЗВО в приходната част на висшето училище постъпват собствени приходи от постъпления от научноизследователска, експертно-консултантска и художествено-творческа, лечебна и спортна дейност и от права върху индустриална собственост, авторски и други сродни права, както и от административни услуги за лица, които не са студенти. Същевременно според текста на чл. 14, ал. 1 ЗДС държавните юридически лица упражняват правото на държавна собственост върху предоставените им за управление недвижими имоти и движими вещи от свое име, за своя сметка и на своя отговорност в пределите на закона. В ал. 2 на чл. 14 ЗДС е установено изискването тези имоти да се управляват съобразно предназначението им за нуждите, за които са предоставени, с грижата на добър стопанин. Разпоредбата на чл. 16, ал. 1 ЗДС налага забрана имотите и вещите—публична държавна собственост да се отдават под наем, да се преотстъпват за ползване, да се ползват съвместно по договор с трети лица, както и да се използват не по предназначение. Изключение е допустимо при условията на ал. 2 на чл. 16 ЗДС—за срок до три години, ако се използват съобразно предназначението им и не се препятства осъществяването на дейностите, за които са предоставени.

В противоречие с посочените материалноправни разпоредби, оспорените текстове от Устройствения правилник на Архитектурнопарков комплекс “Двореца”—Балчик, нарушават правото на управление върху частта от недвижимия имот—публична държавна собственост, предоставена на СУ “Св. Климент Ох- ридски” за развиването на научна и изследователска дейност. На основание чл. 14, ал. 1 ЗДС СУ “Св. Климент Охридски” упражнява правата, предоставени му върху имота—публична държавна собственост, от свое име, за своя сметка и на своя отговорност в пределите на закона. С чл. 3, ал. 3, т. 1 от атакувания Устройствен правилник на АПК “Двореца” се възлага администрирането на приходи от отдаването под наем на помещения, без да уточнява конкретно кои помещения на територията на архитектурно-парковия комплекс могат да се отдават под наем. Тази разпоредба противоречи на забраната за отдаване под наем на имоти, предоставени от държавата на висшите училища по чл. 89, ал. 3 ЗВО. Налице е противоречие и със забраната за отдаване под наем на имоти—публична държавна собственост по чл. 16, ал. 1 ЗДС. Разпоредбата на чл. 3, ал. 3, т. 1 от устройствения правилник противоречи и на чл. 14, ал. 2 ЗДС, тъй като открива възможността за използване на тези имоти “не по предназначение”.

Текстът на чл. 4, ал. 1, т. 3 от устройствения правилник в частта си, предвиждаща използването на обекти от комплекса в Балчик за осигуряване на почивна база за социален отдих, също противоречи на чл. 14, ал. 2 и чл. 16, ал. 1 ЗДС. В тази хипотеза също се допуска използване на имоти—публична държавна собственост, несъобразено с предназначението им, без да се отчитат правата на СУ “Св. Климент Охридски”, признати с АДС № 604/2.II.1998 г. По смисъла на чл. 16, ал. 2 ЗДС тези имоти трябва да се използват съобразно с предназначението им, без да се препятства осъществяването на дейностите, за които са предоставени.

Разпоредбите на чл. 3, ал. 3, т. 2 и на чл. 6, ал. 1, т. 14 от устройствения правилник, които предоставят на АПК “Двореца”, съответно на неговия директор, правото да администрира приходите от входни билети и да утвърждава еднолично цените на извършваните услуги, противоречат на чл. 90, ал. 3, т. 4, букви “а” и “г” ЗВО. Оспорените текстове не правят разлика между обектите от комплекса, предоставени за управление на Министерството на културата, и обектите, предоставени за управление на СУ “Св. Климент Охридски”. Налице е противоречие с чл. 90, ал. 3, т. 4, букви “а” и “г” ЗВО, тъй като се ограничава правото на висшето училище да получава собствени приходи от постъпления от научноизследователска дейност и административни услуги.

Правомощията на директора на АПК “Двореца” по чл. 6, ал. 1, т. 7 и 13 от устройствения правилник да организира дейността по опазване имуществото на комплекса, природната среда, както и правилното им използване съобразно предмета на дейност и да сключва договори, свързани с осъществяване на дейността на комплекса, също не отчитат права- та на СУ “Св. Климент Охридски” по отношение на някои от обектите в комплекса, поради което противоречат на посочените разпоредби от ЗДС и ЗВО.

Доводите на жалбоподателя за противоречие на чл. 4, ал. 1, т. 1 и чл. 6, ал. 1, т. 11 от Устройствения правилник на Архитектурнопарков комплекс “Двореца”—Балчик, с разпоредбите на чл. 21, ал. 1, т. 2 и 10 и чл. 22, т. 1 ЗВО са основателни. Разпоредбата на чл. 4, ал. 1, т. 1 от устройствения правилник включва в предмета на дейност на АПК “Двореца” опазване и популяризиране на културно-историческите обекти и природното богатство в комплекса в сътрудничество с културни институти, организации и физически лица, както и участие в обществени прояви и природозащитни инициативи, свързани с опазването, възстановяването и обогатяването на околната среда. В чл. 6, ал. 1, т. 11 от атакувания правилник е предвидено правомощие на директора на АПК “Двореца” да утвърждава вътрешни правила, методики, указания и инструкции, свързани с дейността на комплекса. Оспорените разпоредби противоречат на принципите на академична автономия и самоуправление на висшето училище, уредени в Закона за висшето образование.

Съгласно чл. 21, ал. 1, т. 2 и 10 ЗВО академичното управление се изразява в правото на висшето училище да урежда устройството и дейността си в собствени правилници в съответствие със ЗВО, както и в правото на изграждане, притежаване или използване на материална база, нужна за образователната и научноизследователската дейност и за социално-битовото обслужване на студенти и преподаватели, докторанти и служители. В чл. 22, т. 1 ЗВО е установена забрана за намеса в дейността на висшето училище, освен в случаите, изрично посочени в закон.

Предметът на дейност на АПК “Двореца”, очертан в чл. 4, ал. 1, т. 1 от устройствения правилник, частично припокрива дейността на висшето училище, тъй като СУ “Св. Климент Охридски” упражнява право на управление върху част от обектите на територията на Архитектурно-парковия комплекс “Двореца”. Това право е предоставено на СУ “Св. Климент Охридски” с оглед опазването и популяризирането на природното богатство в комплекса, а именно—Университетската ботаническа градина. Възможността за организиране и ръководство от страна на АПК “Двореца” на природозащитни инициативи, свързани с опазването, възстановяването и обогатяването на околната среда, очевидно дублира дейността, присъща на висшето училище. Налице е противоречие с принципа за академична автономия на висшето училище, уреден в чл. 22, т. 1 ЗВО.

Правомощието на директора на АПК “Двореца” влиза в противоречие с чл. 21, ал. 1, т. 2 и 10 ЗВО. Атакуваната разпоредба на чл. 6, ал. 1, т. 11 от устройствения правилник не прави разграничение между дейността на СУ “Св. Климент Охридски” и дейността на АПК “Двореца” в качеството му на публичноправно юридическо лице към Министерството на културата. В този смисъл утвърждаването от директора на АПК “Двореца” на вътрешни правила, методики, указания и инструкции, свързани с дейността на комплекса, застрашава академичното самоуправление на висшето училище, което има правото да урежда дейността си в собствени правилници в съответствие със Закона за висшето образование.

Предвид изложените съображения съдът намира оспорените текстове на чл. 3, ал. 3, т. 1 и 2, чл. 4, ал. 1, т. 1и3и чл. 6, ал. 1, т. 7, 11, 13 и 14 от Устройствения правилник на Архитектурно-парков комплекс “Двореца”—Балчик, за незаконосъобразни поради противоречие с посочените разпоредби на ЗДС и ЗВО. С оглед на това и на основание чл. 12, т. 4 ЗВАС разпоредбите на чл. 3, ал. 3, т. 1и2и на чл. 6, ал. 1, т. 11, 13 и 14 следва да бъдат отменени изцяло, а разпоредбите на чл. 4, ал. 1, т. 1и3и чл. 6, ал. 1, т. 7 от атакувания устройствен правил- ник следва да бъдат отменени само в частите, които противоречат на материалноправните разпоредби на закона.

Водим от горното и на основание чл. 23 ЗВАС Върховният административен съд, петчленен състав,

РЕШИ : Отменя като незаконосъобразни изцяло разпоредбите на чл. 3, ал. 3, т. 1и2и на чл. 6, ал. 1, т. 11, 13 и 14 и частично в текста на чл. 4, ал. 1, т. 1 изразите “и природното богатство”, “и природозащитни инициативи, свързани с опазването, възстановяването и обогатяването на околната среда”, в текста на чл. 4, ал. 1, т. 3 думата “Балчик и” и в текста на чл. 6, ал. 1, т. 7 израза “организира дейността по опазване имуществото на комплекса, природната среда, както и правилното им използване съобразно предмета на дейност, включително” от Устройствения правилник на Архитектурно-парков комплекс “Двореца”—Балчик (ДВ, бр. 55 от 2001 г.).

Отхвърля жалбата в останалата є част. Решението не подлежи на обжалване и в отменителната част влиза в сила от деня на обнародването му в “Държавен вестник”.

Председател: Владислав Славов