Указ № 265

УКАЗ № 265 На основание чл. 101, ал. 1 от Конституцията на Република България

ПОСТАНОВЯВАМ : Връщам за ново обсъждане в Народното събрание Закона за биологичното разнообразие, приет от ХХХIХ Народно събрание на 10 юли 2002 г. Издаден в София на 23 юли 2002 г. Президент на републиката: Георги Първанов Подпечатан с държавния печат. Министър на правосъдието: Антон Станков

МОТИВИ за връщане за ново обсъждане на Закона за биологичното разнообразие

Уважаеми дами и господа народни представители,

Повишеният интерес на обществото към проблемите на опазването на околната среда е постоянен, основателен и разбираем. Съвременното общество е особено чувствително към тях, тъй като в крайна сметка те са свързани с опазването на човешкото здраве—на сегашните и на бъдещите поколения. Защитата на природата е предпоставка за оцеляването на човечеството и затова поставянето на тези проблеми под контрол и прецизното им регулиране е от първостепенна социална значимост.

Безспорно опазването на биологичното разнообразие е важна част от дейността по опазване на околната среда и в този смисъл приемането на отделен, нов закон, чийто основен предмет на регулация е съхранението на биологичното разнообразие, следва да се приветства и да се оцени като ново достижение в нашето екологично законодателство. Системата от закони по опазването на околната среда се допълва с нов специален закон, посветен на важния проблем за опазване на биологичното разнообразие. Този закон е достижение и защото регулира кръг от отношения, които нямаха досега своята подробна законова уредба. С неговото приемане се запълва съществена празнина в екологичното ни законодателство. Новата уредба доразвива вътрешното право в съответствие с международните конвенции, отнасящи се до опазването на биологичното разнообразие, по които Република България е страна.

Новият закон трябва да се оцени положително и с оглед стремежа пълно да се уредят сложни взаимоотношения, свързани с разнородните дейности по опазването на биологичните видове, включително регламентиране на режима на търговия и митническия режим, а също и с ясно разграничаване на компетенциите на отделните държавни органи и правата и задълженията на физическите и юридическите лица. Споделям разбирането, че постигането на пълнота на законовата уредба е сигурна предпоставка за ефективност и лесно правоприлагане. Не на последно място следва да се отличи като нов и положителен елемент на екологоправната уредба модерното законодателно решение за определянето на биологичното разнообразие като част от националното богатство, както и на дефинирането на устойчивото управление на природните ресурси.

Същевременно, наред с безспорните достижения на новоприетия закон като цяло, отделни негови разпоредби пораждат според мен противоречиви или негативни оценки, включително и основателни съмнения за противоконституционност. Мотивите ми за връщане на закона са свързани със защита на социално значими интереси във връзка с опазване на околната среда и целят постигане на ефективност на законовата уредба.

Връщам Закона за биологичното разнообразие за ново обсъждане, като оспорвам чл. 31, 32, 33 и 34, а също и § 9 и 11 от преходните и заключителните разпоредби.

Конкретните ми мотиви са: 1. Намирам за противоречива, неясна и нецелесъобразна правната уредба, създадена с чл. 31, 32, 33 и 34 от новоприетия Закон за биологичното разнообразие. С основния екологичен закон—Закона за опазване на околната среда (ЗООС), ясно и конкретно са регламентирани случаите на задължително подлагане на оценка на въздействие върху околната среда (ОВОС) и реда, по който следва да се извършва тази оценка. С посочените текстове от новоприетия закон се създава паралелна уредба и се въвежда субсидиарна процедура— тази на екологична оценка (чл. 31), чийто ред за извършване не е регламентиран. На практика, задължителното подлагане на ОВОС на плановете и програмите по чл. 20, ал. 1, т. 2 и 3 от ЗООС се изключва и приложението на процедурата за ОВОС се ограничава само до инвестиционни предложения, които са само един от случаите на задължително подлагане на ОВОС, уредени сега в закона.

С чл. 33 от новоприетия Закон за биологичното разнообразие се прави и отстъпление от принципа, установен в чл. 23в ЗООС—да се забраняват или спират дейностите или проектите, за които ОВОС е отрицателна. Възвръща се стара и отречена практика (срв. чл. 24 от отменения Закон за опазване на въздуха, водите и почвата от замърсяване), когато на изпълнителната власт се дава право по преценка за целесъобразност да разрешава осъществяването на дейности, за които предварително се знае, че нарушават целостта на околната среда и могат да окажат значително отрицателно въздействие върху защитените зони. Въведеното изключение обезсмисля задължителността и самото извършване на ОВОС като основен превантивен механизъм за недопускане на негативни въздействия върху околната среда.

2. С § 9 от преходните и заключителните разпоредби (ПЗР) на новоприетия Закон за биологичното разнообразие се отменя изцяло Законът за защита на природата. Считам, че с тази отмяна се нарушава системността в екологичното законодателство и по-специално то се лишава от редица общи норми-принципи, регламентиращи дейността по защита на природата. Не може да има съмнение, че повече от нормите на Закона за защита на природата (ЗЗП) се остарели, дори по изказа си—архаични. Но докато верните принципни идеи, които те отразяват, не бъдат развити в пълнота в нормите на модерното екологично законодателство, не следва с лека ръка да се отказваме от тях. Следва да се отчете, че и редица подзаконови нормативни актове, регулиращи отношения по опазване на околната среда, са издадени въз основа на ЗЗП и с неговата отмяна ще загубят сила. Съществуващите общи законови норми са от изключително значение за осигуряване на единството и системността на нормативната уредба. Ето защо считам, че § 9 от ПЗР на Закона за биологичното разнообразие следва да отменя само частично Закона за защита на природата—в частта му, която по предмет на регулация се припокрива с новоприетия закон (срв. глава “III. Защитени природни обекти” от ЗЗП).

3. Съществени възражения предизвиква § 11 от ПЗР на новоприетия Закон за биологичното разнообразие, с който се изменят и допълват важни текстове от Закона за защитените територии (ЗЗТ). По отношение на тези изменения отделни народни представители изказват и съображения за противоконституционност, които могат да бъдат оценени и като основателни.

А) На пръв поглед с разпоредбите на т. 2 и 3 на § 11 от ПЗР на новоприетия Закон за биологичното разнообразие като че ли се въвежда по-голяма процедурна прецизност. Те определят правата на министъра на околната среда и водите във връзка с обявяването и промените в защитените територии. С новосъздадената ал. 5 на чл. 38 от ЗЗТ се разширява оперативната самостоятелност на министъра в тази насока.

Същевременно се разширяват и правомощията му по т. 4 във връзка с т. 10 и 11 на същия § 11 от ПЗР на Закона за биологичното разнообразие. Тези разпоредби, от една страна, отменят (заличават) установените със закон гра- ници и площ на националните паркове и на резерватите (т. 10 и 11), а, от друга страна (т. 4), дават право на министъра на околната среда и водите да променя площта на тези защитени територии самостоятелно.

Необоснованото разширяване на правомощията на органите на изпълнителната власт нарушава необходимия нормативен баланс. Изкривеният и нарушен баланс в правната регулация като краен резултат води до поставяне на значими социални интереси в зависимост от личната преценка на отделен орган от изпълнителната власт.

По мое мнение, за да отговаря на целите на защитата, режимът на защитените територии следва да е максимално консервативен, което изисква правното регулиране да се извършва пряко от Народното събрание и да залегне в закони. Това ще отговаря както на целите и духа, така и на буквата на Конституцията (чл. 15 във връзка с чл. 18, ал. 1 от Конституцията на Република България). Споделям разбирането, че “определеността” на обектите публична държавна собственост, която следва да се даде със закон, съгласно чл. 18, ал. 1 от Конституцията на Република България, трябва да включва не само определяне по вид, което е направено от самата конституционна норма, а и пълна конкретизация на основните им индивидуализиращи ги признаци—наименованието, точната площ и граници. Споделям опасенията, че разпоредбите на т. 4 във връзка с т. 10 и 11 от § 11 от ПЗР на Закона за биологичното разнообразие се разминават с конституционните норми.

Съществуващата законова уредба за определяне на защитените територии не следва да се стеснява, а да се усъвършенства, включително и във връзка с подобряване на установената процедура по обявяване на парковете с национално значение и резервати, представляващи публична държавна собственост. При определяне на индивидуализиращите признаци на защитените територии с национално значение, в бъдеща правна уредба, по преценка на законодателя, следва да се имат предвид и правомощията на президента, установени в чл. 98, т. 13 от Конституцията на Република България. Наименоването с указ на президента на защитените територии с национална значимост ще допринесе за стабилността и непроменяемостта на защитния режим и ще привнесе необходимата доза консерватизъм в правната регламентация.

Б) Ако разпоредбите на т. 2 и 3, т. 4 във връзка с т. 10 и 11 на § 11 от ПЗР на Закона за биологичното разнообразие предизвикват възражения и съмнения за несъответствие с конституционните разпоредби, то в още по-голяма степен това важи за т. 6, буква “а”, т. 7 и 9 на същия § 11. С тях се отменя такса “Природа” за имоти, разположени в защитени територии (т. 7), и се премахва дължимото от виновните лица обезщетение за причинени щети на защитени територии (т. 9). По същността си разпоредбите представляват рязко отстъпление и са сериозен пробив в основния принцип на екологичното право—“вредителят плаща”. Човек, който радее за красотите и богатствата на родната природа, трудно може да допусне, че е възможна своеобразна “законодателна амнистия” за лицата, причиняващи є вреди, каквато всъщност представлява т. 9 на § 11 от ПЗР на Закона за биологичното разнообразие. Опасявам се, че ако разпоредбата влезе в сила, представителите на многобройните природозащитни организации с основание ще изразят категоричното си неодобрение.

Не може да се приеме, че посочените погоре разпоредби съответстват на конституционно закрепения принцип за опазване на околната среда. Основният закон вменява защитата на природата като основно задължение както на държавата, така и на всички граждани. Не виждам как може да бъде изпълнявано задължението за опазване на природата, след като се отменят разпоредби, относно такси за потребление на национално богатство, и отговорността на тези, които я увреждат. Споделям разбирането, че т. 7 и 9 на § 11 от ПЗР на Закона за биологичното разнообразие не съответстват на чл. 15 и 55 от Конституцията на Република България, защото отменят норми, осигуряващи опазването на околната среда.

Уважаеми дами и господа народни представители,

Упражнявам конституционното си правомощие по чл. 101 от Конституцията на Република България с искрено съжаление, че се налага да върна един модерен като цяло закон, който в преобладаващата си част действително считам за достижение на нашата екологична правна уредба. Отстояването на правото на здравословна и благоприятна околна среда за всеки гражданин и осигуряването на опазването на околната среда от страна на държавата не търпят компромиси. Това са императиви от първостепенна социална значимост както на днешното, така и на бъдещите поколения и ние не ще можем да наричаме страната си модерна и правова държава, ако не осигуряваме в максимално възможната степен защитата на околната среда.

Предвид гореизложените мотиви връщам за ново обсъждане Закона за биологичното разнообразие, като оспорвам чл. 31, 32, 33 и 34, както и § 9 и 11 от преходните и заключителните разпоредби на същия закон.

Президент на републиката: Георги Първанов