Решение № 2 от 28 март 2002 г. по конституционно дело № 2 от 2002 г.

РЕШЕНИЕ № 2 от 28 март 2002 г. по конституционно дело № 2 от 2002 г.

Конституционният съд в състав: председател—Христо Данов, и членове: Георги Марков, Димитър Гочев, Тодор Тодоров, Неделчо Беронов, Стефанка Стоянова, Маргарита Златарева, Васил Гоцев, Людмил Нейков, Румен Янков, Живан Белчев, Пенка Томчева, при участието на секретар-протоколиста Снежана Петрова разгледа в закрито заседание на 28 март 2002 г. конституционно дело № 2 от 2002 г., докладвано от съдията Маргарита Златарева.

I Конституционният съд е сезиран с искане на главния прокурор за даване задължително тълкуване на разпоредбите на чл. 98, т. 6 и чл. 100, ал. 2 от Конституцията в частта им “предложение на Министерския съвет” и на разпоредбата на чл. 129, ал. 2 от Конституцията в частта є “предложение на Висшия съдебен съвет” по въпросите—какъв е правният характер на тези предложения, съставляват ли административен акт в собствен смисъл и подлежат ли на съдебен контрол от страна на Върховния административен съд и в случаите, когато президентът на републиката е издал указ въз основа на тях.

В съобразителната част на искането се посочва нуждата от задължителното тълкуване с оглед образувани във Върховния административен съд дела, по които се атакуват предложението на Министерския съвет до президента на републиката за освобождаване на директора на НСБОП и предложенията на Висшия съдебен съвет до президента за назначаване на председателите на Върховния касационен съд, Върховния административен съд и главния прокурор, въз основа на които предложения са издадени укази на президента. Изразява се становище, че предложенията на Министерския съвет и предложенията на Висшия съдебен съвет не са административни актове в собствен смисъл на думата и не подлежат на контрол от Върховния административен съд; те не са властнически изявления на орган на държавно управление, пораждащи самостоятелно правни последици, а само предпоставка за издаване указите на президента. В допълнителното становище се изтъква, че обжалването на обсъжданите предложения би довело до спиране на изпълнението на актовете на президента, което се възприема като абсолютна конституционна нетърпимост.

С определение от 14.II.2002 г. Конституционният съд е допуснал искането за разглеждане по същество, като е конституирал за заинтересувани страни по делото президента на републиката, Народното събрание, Министерския съвет, министъра на правосъдието, министъра на външните работи, министъра на отбраната, Върховния касационен съд, Върховния административен съд, Висшия съдебен съвет, Вис- шия адвокатски съвет, Съюза на съдиите в България, Асоциацията на прокурорите в България, Камарата на следователите в България.

II В изпълнение на предоставената им от Конституционния съд възможност становища по делото са депозирали Министерският съвет, министърът на правосъдието, министърът на външните работи, Върховният административен съд, Висшият адвокатски съвет, Съюзът на съдиите в България, Асоциацията на прокурорите в България, Камарата на следователите в България.

В писменото становище на Министерския съвет се твърди, че предложенията на Министерския съвет (МС) и на Висшия съдебен съвет (ВСС) по чл. 98, т. 6, чл. 100, ал. 2 и чл. 129, ал. 2 от Конституцията са всъщност решения на тези органи, които отразяват формираната тяхна воля и съставляват упражняване на властнически правомощия. Правните последици от тези актове се състоят преди всичко във възникване правото на президента да издаде или откаже издаването на указа за назначаване или освобождаване на съответното лице; те пораждат още права и задължения за посочените в предложенията лица, както и за всички други лица, чиито права могат да бъдат засегнати от тях. В такъв смисъл правните последици на предложенията са самостоятелни и напълно различни от правните последици на указа на президента и подлежат на съдебен контрол от Върховния административен съд (ВАС). Поддържа се, че възприемането на обратната теза би било в противоречие с конституционния принцип за разделението на властите.

Според министъра на правосъдието искането е недопустимо, защото Конституционният съд би създал нова конституционна норма, би запълнил съществуваща в Конституцията непълнота, което е в прерогативите на административноправната наука, както и в преценката на органите на съдебната власт; със задължителното тълкуване по поставените въпроси Конституционният съд би нарушил конституционното правило на чл. 117, ал. 2 за независимостта на съдебната власт. По същество се развива тезата, че предложението на МС и указът на президента са два отделни административни акта, образуващи правна фигура, сходна на съставния административен акт, всеки от които подлежи на отделен контрол—предложението на МС—пред ВАС, указа на президента—пред Конституционния съд. Същото се поддържа и по отношение предложението на ВСС, като се твърди, че контролът на Конституционния съд по отношение на указа на президента не може да се разпростре върху цялото производство по осъществяване на фактическия състав по назначаване и освобождаване от длъжност на висшите магистрати, затова предложенията на ВСС подлежат на обжалване пред ВАС, когато е издаден указът на президента.

Становището на министъра на външните работи е в обратен смисъл—поддържа се, че предложението на МС по чл. 98, т. 6 от Конституцията не е едностранно властническо волеизявление и не поражда самостоятелни правни последици, поради което не подлежи на обжалване и контрол от ВАС. С оглед необходимостта ръководителят на дипломатическото представителство да бъде консенсусна фигура назначаването му е в резултат от съгласуваните волеизявления на два независими субекта—МС и президента, и именно поради независимостта им, съществува правна възможност президентът да не издаде указ за назначаване, въпреки предложението на МС. Предложението на МС е само предпоставка за издаване на указа на президента.

Според Върховния административен съд предложенията на МС по чл. 98, т. 6 и чл. 100, ал. 2 и предложенията на ВСС по чл. 129, ал. 2 от Конституцията са административни актове по смисъла на чл. 120, ал. 2 от Конституцията и при липса на законова норма, която да изключи обжалването им пред съд, подлежат на съдебен контрол за законосъобразност. В допълнителното становище се поддържа, че според волята на конституционния законодател на указите на президента за назначаване на тримата висши магистрати се придава преди всичко престижен характер.

В становището на Съюза на съдиите в България се развива тезата за недопустимост на искането поради поставени в него въпроси от чисто административноправен характер. По съществото на тълкуването се поддържа, че правното действие на предложенията на ВСС по чл. 129, ал. 2 от Конституцията произтича от последващия ги указ на президента, който обаче не може нито да го затрудни, нито да го осуети, а само да го забави. Затова предложенията на ВСС подлежат на контрол за законосъобразност пред ВАС едва след издаване указа на президента.

Асоциацията на прокурорите в България поддържа, че предложението на МС и предложението на ВСС не са същински административни актове; те само провокират издаването на надлежния акт, затова не подлежат на контрол от ВАС.

В становището на Камарата на следователите в България се прави разлика между предложенията на МС по чл. 98, т. 6 и чл. 100, ал. 2 от Конституцията, които изрично се изключват от съдебен контрол от чл. 7, т. 2 и 3 от Закона за Върховния административен съд (ЗВАС) и предложенията на ВСС по чл. 129, ал. 2 от Конституцията, които подлежат на обжалване пред ВАС, съгласно чл. 5, т. 2 ЗВАС и чл. 34 от Закона за съдебната власт. Поддържа се, че въпросът за правната същност на обсъжданите предложения на ВСС са уредени в закон, а тълкуването на закони се извършва единствено от Върховния касационен и Върховния административен съд, ерго, стига се до извода за недопустимост на исканото тълкуване.

Според Висшия адвокатски съвет предложенията на МС по чл. 98, т. 6 и чл. 100, ал. 2 от Конституцията и предложението на ВСС по чл. 129, ал. 2 от Конституцията не подлежат на контрол от страна на ВАС и в случаите, когато президентът е издал указ въз основа на тях.

III Конституционният съд, след като обсъди изложените в искането доводи и писмените становища на заинтересуваните страни, прие следното:

По допустимостта на искането Конституционният съд многократно се е произнасял относно условията, при които се упражнява правомощието му за даване задължително тълкуване на конституционни разпоредби по чл. 149, ал. 1, т. 1 от Конституцията, както и за неговите допустими предели—Определение № 2 от 9 февруари 1993 г. по к.д. № 34 от 1992 г., Определение № 5 от 23 февруари 1993 г. по к.д. № 35 от 1992 г., Определение № 9 от 19 декември 1996 г. по к.д. № 30 от 1996 г., Решение № 11 от 20 октомври 1994 г. по к.д. № 16 от 1994 г., Определение от 30 април 1998 г. по к.д. № 14 от 1998 г. Предмет на това искане са конституционни разпоредби, чието нормативно съдържание, видно от изложените по-горе становища на конституираните страни, се възприема по различен начин; налице е и обоснован интерес от даването на тяхното задължително тълкуване. Правомощието на Конституционния съд по чл. 149, ал. 1, т. 1 не е обвързано от материята, която се засяга от конституционната разпоредба—дали тя ще очертава конституционно начало, конституционно защитени права и свободи на гражданите или устройството и правомощията на конституционно регламентираните органи на държавата. В този смисъл всички съображения за недопустимост на искането са несъобразени с постоянната практика на Конституционния съд. Напротив, ясното и безпротиворечиво тълкуване на разпоредбите от Конституционния съд, уреждащи възникнали конституционноправни проблеми, ще възпрепятства нарушаването на Конституцията, респ. ще предотврати използване на санкционните правомощия на Конституционния съд.

По съществото на искането Тълкувателната дейност в случая следва да започне с разкриване съдържанието на конституционните разпоредби на чл. 98, т. 6, чл. 100, ал. 2 и чл. 129, ал. 2 в цялост, след това да се премине към очертаване съдържанието на понятията “предложение на МС” и “предложение на ВСС” в контекста на цитираните разпоредби и чрез това съдът да насочи усилията си да отговори на поставените в питането въпроси: какъв е правният характер на предложението на МС, на предложението на ВСС; съставляват ли те административен акт в собствен смисъл и подлежат ли на съдебен контрол от страна на Върховния административен съд и в случаите, когато президентът на републиката е издал указ въз основа на тях.

1.1. Като цяло конституционните разпоредби на чл. 98, т. 6 и чл. 100, ал. 2, намиращи се в главата “Президент на републиката”, посочват правомощията на президента да назначава и освобождава от длъжност ръководителите на дипломатическите представителства и постоянните представители на Република България при международни организации, съответно на висшия команден състав на Въоръжените сили. Указът е обвързан с предварително дадено предложение на Министерския съвет.

Според Решение № 13 по к.д.№ 11 от 1996 г. на Конституционния съд (ДВ, бр. 66 от 1996 г.) “наред с представителните си функции на държавен глава президентът има редица реални правомощия в сферата на изпълнителната власт, например чл. 98, т. 6, както и тези по чл. 100 от Конституцията”. Освен така посочения смисъл на разпоредбите определянето начина на назначаване и освобождаване на посочените длъжности на конституционно ниво намира обяснение и във високите публични функции, които лицата изпълняват, и необходимостта да им се създаде конституционнозащитен статут.

1.2. Според чл. 129, ал. 2 от Конституцията председателите на Върховния касационен съд и Върховния административен съд и главният прокурор се назначават и освобождават от президента на републиката по предложение на Висшия съдебен съвет. Разпоредбата се намира в главата “Съдебна власт”, което е израз на последователно провеждане на принципите за разделението на властите и за независимостта на съдебната власт. В същото време, както е посочено в цитираното Решение №13 от 1996 г., “президентът има компетентности, насочени към другите власти, например в чл. 129, ал. 2 от Конституцията по отношение на съдебната власт”. Използваният подход цели да се открои качеството на ръководители на тримата висши магистрати от качеството на практикуващ магистрат и да му придаде допълнителна тежест и престижност.

2.1. Нуждата от тълкуване изисква да се разкрие вложеното съдържание в понятията “предложение на МС” и “предложение на ВСС” първо според буквата на закона.

Лексикалното значение на думата “предложение” се обозначава като: изказано мнение, желание, идея, което подлежи на обсъждане, одобряване или отхвърляне. Юридическото значение на “предложение на МС” или “предложение на ВСС”, използвано от Конституцията, не може да се приеме за по-различно. И това е така, защото още в самата Конституция е проведено разграничение между “предложение на МС” и “решение на МС”—сравни чл. 98,т. 6 и чл. 100, ал. 2 с чл. 114 от Конституцията; както и между “предложение на ВСС” и “решение на ВСС”—сравни чл. 129, ал. 2 с чл. 131 от Конституцията— и то в смисъл, че предложението предхожда решението или решаването на нещо;

че както МС, така и ВСС могат да правят предложения в случаи, различни от хипотезите на издаване на решения.

2.2. Конституционното съдържание, вложено в тълкуваните понятия следва да се осмисли и с оглед интересите, които са продиктували написването им; да се потърси т. нар. цел на конституционната норма.

Видно от стенограмите на Великото народно събрание, при приемане на разпоредбата на чл. 98, т. 6 (стенографски протокол на ВНС, сто шестдесет и първо заседание, 21 юни 1991 г.) обвързването на назначенията на ръководителите на дипломатически представителства от президента с предложение от МС е прието за израз на принципа за балансиране на властите; за това, че провеждането на външната политика е правомощие както на президента, така и на правителството и между тях трябва да има съгласуваност; същевременно е отчетен и въпросът за разделение на властите и предложението не е възложено на Народното събрание, в какъвто смисъл е имало законопроект.

При приемане разпоредбата на чл. 100, ал. 2 от Конституцията (стенографски протокол на ВНС от същото заседание) конституционният законодател е отчел връзката на Въоръжените сили с министъра на отбраната и неговото участие в Министерския съвет, поради което предложението да отпадне съгласуваността на указите на президента с Министерския съвет не е прието.

При приемане на разпоредбата на чл. 129, ал. 2 от Конституцията (стенографски протокол на ВНС, сто шестдесет и трето заседание, 24 юни 1991 г., и сто и седемдесето заседание, 28 юни 1991 г.) е прокарана разлика между практикуващите юристи в съдебната система и ръководителите на висшите инстанции от тази система и ако за първите е прието, че самостоятелността и независимостта на съдебната власт изискват да се въведе система на възпроизвеждане—чрез ВСС, за лицата, легитимиращи магистратурата, е решено да се назначават от президента като израз на престижност и държавност. Направена е аналогия между предложенията на ръководителите на звената в съдебната система до ВСС за назначаване и освобождаване на действащите магистрати с предложението на ВСС до президента за назначаване и освобождаване на председателите на ВКС и ВАС и главния прокурор.

2.3. Ако се потърси конституционното съдържание на обсъжданите понятия и чрез тълкуване според духа на закона, тълкуването трябва да се съобразява със смисъла на конституционните разпоредби като цяло така, както той се посочва в т. 1—това е споделеното участие на президента като държавен глава с правителството в осъществяването на външната политика с възможност за първия на индиректно определяне на нейното съдържание и насоченост; споделената компетентност на президента като върховен главнокомандващ с функциите на правителството по общо ръководство на Въоръжените сили—чл. 100, ал. 1 и чл. 105, ал. 2 от Конституцията; изваждането на тримата висши магистрати в особено, непритежавано от останалите магистрати качество на ръководители с обвързване на тяхното назначаване и освобождаване с престижност и държавност.

От изложеното следва да се направи извод, че предложението на МС и предложението на ВСС до президента за назначаване на лицата по чл. 98, т. 6, чл. 100, ал.2 и чл. 129, ал. 2 от Конституцията осъществяват взаимодействие между два конституционно определени органа на държавата с оглед високото място в йерархията на държавно управление на длъжностите, за които се отнасят, и изключително значимите публични функции, които лицата изпълняват.

3. Чрез така разкритото съдържание на конституционните понятия “предложение на МС” и “предложение на ВСС” следва да се отговори на поставените в питането въпроси: какъв е правният характер на предложението на МС и предложението на ВСС—дали представляват самостоятелни административни актове, а оттук подлежат ли на съдебен контрол от ВАС и след издаден указ на президента.

Определението за административен акт в доктрината посочва като задължително съществуващи елементи: едностранно властническото волеизявление на административен или друг, овластен да действа като административен, орган, направено въз основа и в изпълнение на закон, пораждащо непосредствени правни последици, чието изпълнение е скрепено с държавна принуда.

3.1.Съпоставено с изброените по-горе изисквания, предложението на МС веднага изпъква с липсата на породени преки правни последици. Както вече е имал възможност да се произнесе Конституционният съд в Решение №13 от 1999 г. по к.д.№ 9 от 1999 г. (ДВ, бр. 88 от 1999 г.), предложението на МС е необходимо условие за упражняване на компетентността по чл. 98, т. 6 от Конституцията, но указът е от категорията на административни властнически актове на висши държавни органи.

Президентът има дискреционната власт да прецени лицето, посочено в предложението на МС, и да откаже издаване на указ; ще последва следващо предложение. Не без основание този вид компетентност се нарича споделена компетентност—напластяване на еднакви по съдържание и еднопосочни по направление волеизявления на МС и на президента. Несъответствието на волеизявленията или липсата на което и да е от тях препятства пораждането на правните последици, но правните последици са едни и те се пораждат от указа. Предложението на МС служи като правна основа за издаване на указа, то не подлежи на пряко изпълнение, тъй като няма годно за изпълнение съдържание (разпоредителна част).

Следователно предложението на МС може да се определи като подготвителен, несамостоятелен акт—част от сложния фактически състав по назначаването и освобождаването на лицата, чийто статут е уреден на конституционно ниво. То няма самостоятелно правно действие и значение в смисъла и обема на административен акт.

След като предложението на МС не притежава характеристиките на административен акт, веднага се налага следващият извод, че то не се обхваща от общата клауза за обжалваемост на административните актове по чл. 120, ал. 2 от Конституцията. Според тълкувателно Решение № 21 от 1995 г. по к.д. № 18 от 1995 г.(ДВ, бр. 99 от 1995 г.): “За прилагането на чл. 120, ал. 2 от Конституцията е необходимо ...актът да е административен...”.

Липсата на самостоятелно и годно за изпълнение съдържание лишава предложението на МС от възможност за съдебен контрол. След издаване на указа “правните последици” на предложението на МС се поглъщат от указа на президента и се вграждат в него като негова органична част. Проверяването на указа е уредено на конституционно ниво—Конституционният съд е този, който след сезиране има право да се произнесе по неговата конституционосъобразност.

Изложените съображения за правния характер на предложението на МС и възможността му за обжалване по административен ред са важими, както за предложението на МС по чл. 98, т. 6 от Конституцията, така и за предложението на МС по чл. 100, ал. 2 от Конституцията.

3.2. Правният характер на предложението на ВСС до президента по чл. 129, ал. 2 от Конституцията има същите, изложени вече белези на подготвителен акт, който сам по себе си не може да породи правни последици.

Вярно е, че разпоредбата на чл. 129, ал. 2 съдържа една отлика—президентът не може да откаже назначаването или освобождаването на един от тримата висши магистрати при повторно направено предложение от ВСС. Това различие създава два вида компетентности за президента в двете хипотези на разпоредбата, но то не променя правомощието на ВСС по издаване на предложението, респ. не променя и характера на издадения от ВСС акт.

Конституцията установява споделена компетентност на президента с Висшия съдебен съвет, аналогична с тази при издаване на указите по чл. 98, т. 6 и чл. 100, ал. 2 от Конституцията, в хипотезата на първо предложение от ВСС за назначаване или освобождаване на конкретно лице като ръководител на институция от висшата магистратура. Президентът може да упражни своето право на преценка (дискреционна власт) на посоченото в предложението на ВСС и да не издаде указа.

При повторно направено предложение на ВСС президентът вече е поставен в условията на обвързана компетентност, което означава, че той не разполага с избор измежду юридически равностойни варианти; той не прави преценка, но проверка дали са налице условията и предпоставките, визирани в хипотезата на конституционната норма, президентът е длъжен да извърши.

В същото време Висшият съдебен съвет и в двата случая има на разположение своята оперативна самостоятелност, включително и да гласува повторно лицето, без да се съобразява с неодобрението му от президента. С това обаче волеизявлението на ВСС, наречено предложение, не променя характера си на подготвителен акт, защото, макар и решаващо, не може да произведе правни последици. Волята за издаване на указа е воля на президента, макар и обусловена и в зависимост от волята на ВСС. Именно нормативно предписаният начин налага този извод. Конституционният съд нееднократно е имал повод да заяви, че по изключение председателите на ВКС, ВАС и главният прокурор се назначават и освобождават от длъжност от президента, с предложение на ВСС, като указът на президента поражда правните си последици в момента на подписването—Решение № 18 от 1993 г. по к.д. № 19 от 1993 г. (ДВ, бр.1 от 1994 г.), Решение № 13 от 1996 г. по к.д. № 11 от 1996 г. (ДВ, бр. 66 от 1996 г.). Именно поради това, че указът е актът, който поражда целените правни последици, той не може да бъде проверяван за законосъобразност, а само за конституционосъобразност. Не се спори, че указите по чл. 129, ал. 2 от Конституцията подлежат на конституционен контрол пред Конституционния съд—Решение № 13 от 1996 г., в т.ч. и относно дали са налице конституционните предпоставки за издаване на указа.

4. Правната и националната сигурност, международният престиж на Република България и изключително значимите публични функции, които изпълняват лицата по чл. 98, т. 6, чл. 100, ал. 2 и чл. 129, ал. 2 от Конституцията, изключват възможността актовете за тяхното назначаване и освобождаване да бъдат поставяни под съмнение в зависимост от по-късно решение на съд, проверяващ законността на подготвителния акт. Това означава косвено да се проверява дали президентът е нарушил закона, което пък може да послужи за основание на неговото отзоваване. Правната сигурност и предвидимост на правовия ред не допускат подобно разрешение. След като Конституцията е определила държавният глава да назначава и да освобождава от длъжност тези лица, указите на президента трябва да бъдат стабилни; пак по волята на конституционния законодател те могат да се атакуват с оглед тяхната конституционосъобразност пред Конституционния съд.

5. Не могат да се възприемат възраженията, че тълкуването на предложението на ВСС като подготвителен акт, който не подлежи на обжалване пред ВАС, накърнява независимостта на съдебната власт. Волята на президента при издаване на указа за назначаване на ръководителите на висшите ведомства на съдебната власт е поставена в зависимост от волята на “специфичния кадрови администриращ орган на съдебната власт” (Решение № 13 от 1996 г.), по който начин принципът за независимост на съдебната власт е проведен. Желанието на конституционния законодател е да се ангажира отговорността на Висшия съдебен съвет за предложената кандидатура и в същото време да се получи, респ. наложи, съгласуваност с президента, чиито съображения при отказа да изпълни първото предложение на ВСС биха могли да повлияят на този орган за повторното предложение.

Що се отнася до разликата в начина на назначаване и освобождаване от длъжност на ръководителите на магистратурата и на останалите магистрати, “във всяка развита демократична държава висши нейни служители се назначават по специфичен начин, различен от общите правила за назначаване на другите държавни служители”—Решение № 6 от 1993 г. на Конституционния съд по к.д. № 4 от 1993 г. Различието, прокарано на конституционно ниво в статута на председателите на ВКС и ВАС и главния прокурор, е не само в специалния ред за назначаване и освобождаване от длъжност, но и в мандатността на длъжностите от 7 години за разлика от несменяемостта на всички магистрати.

С оглед този различен статут съществува разлика и в защитата при евентуално нарушаване на правата на обсъжданите лица. На конституционно ниво е направено разграничение между предложението на ВСС в хипотезите на чл. 129, ал. 2 от Конституцията и решенията на ВСС по чл. 131 от Конституцията за назначаването и освобождаването на всички останали магистрати, поради което не може да се направи извод, че независимо от това разграничение и двата вида актове на ВСС се проверяват по еднакъв начин.

Именно защото предложенията на ВСС не се обхващат от общата клауза за обжалваемост на административните актове по чл. 120, ал. 2 от Конституцията, всички възражения за дерогиране правомощията на Върховния административен съд са неотносими в случая. В тази връзка съществуващата норма в Закона за Върховния административен съд, постановяваща обжалване на решенията на ВСС, не може да се приложи и за предложенията на ВСС.

Водим от изложените съображения и на основание чл. 149, ал. 1, т. 1 от Конституцията, Конституционният съд:

РЕШИ : Предложението на Министерския съвет и предложението на Висшия съдебен съвет до президента на републиката за назначаване и освобождаване на лицата по чл. 98, т. 6, чл. 100, ал. 2 и чл. 129, ал. 2 от Конституцията служат за осъществяване на взаимодействие между два конституционно определени органа на държавата.

Предложението на Министерския съвет и предложението на Висшия съдебен съвет са подготвителни, несамостоятелни актове—част от сложния фактически състав по назначаването и освобождаването на лицата с конституционно предвиден статут. Те не притежават характеристиките на административен акт, поради което не се обхващат от общата клауза за обжалваемост на административните актове по чл.120, ал.2 от Конституцията и не подлежат на съдебен контрол.

Назначаването и освобождаването на лицата по чл. 98, т. 6, чл. 100, ал. 2 и чл. 129, ал. 2 от Конституцията става с указ на президента, който единствено може да бъде атакуван за противоконституционност пред Конституционния съд.

Правната сигурност и изключително значимите публични функции на ръководителите на дипломатическите представителства и постоянните представители на Република България в международни организации, на висшия команден състав на Въоръжените сили, на председателите на Върховния касационен съд, Върховния административен съд и главния прокурор налага стабилност на указите за тяхното назначаване и освобождаване. Те не могат да се поставят в зависимост от по-късно решение на съд, проверяващ законността на подготвителния акт.

Съдиите Тодор Тодоров, Людмил Нейков и Румен Янков са подписали решението с особено мнение.

Председател: Христо Данов

ОСОБЕНИ МНЕНИЯ на конституционни съдии по к.д. № 2 от 2002 г.

Тодор Тодоров Искането на главния прокурор, така както е допуснато от Конституционния съд, съдържа два основни въпроса:

—какъв е правният характер на упоменатите в чл. 98, т. 6, чл. 100, ал. 2 и чл. 129, ал. 2 от Конституцията предложения, съставляват ли те “административен акт в собствен смисъл”;

—подлежат ли тези предложения на съдебен контрол от страна на ВАС и в случаите, когато президентът е издал указ въз основа на тях.

В отговора на така поставените въпроси моето разбиране съществено се различава от това на съда както в аргументацията, така и в крайните изводи. Дължа да отбележа обаче, че както съдът, така и аз търсим разрешение на конкретни, добре известни на обществото практически проблеми. Затова в следващите страници теоретичните разсъждения и позовавания са ограничени до възможния минимум, уредбата е анализирана в прагматичен контекст, изложението има инструментален характер. За хората, които се интересуват не от аргументите, а от позицията ми, отговарям накратко: същинският въпрос не е дали предложенията на МС и ВСС са административни актове, а дали подлежат на обжалване; компетентен да отговори на този въпрос е единствено ВАС; това не пречи на Конституционния съд да проверява указите изцяло, като съд по фактите; некомпетентността на органа не винаги води до нищожност на постановените от него актове.

За да илюстрирам казаното ще дам конкретен пример: ако ВСС приеме незаконосъобразно решение в нарушение на Закона за съдебната власт и предложи на президента на основание чл. 129, ал. 2 от Конституцията освобождаването на главния прокурор, то според мен главният прокурор може да оспори това предложение пред ВАС по реда на чл. 5, т. 2 ЗВАС преди указа на президента; съдът е единствено компетентен да прецени дали това предложение е в кръга на обжалваемите актове и да го обяви недействително; ако вече е постановен указ, той може да бъде оспорен пред Конституционния съд, но не от главния прокурор, който губи това си качество едновременно с влизане на указа в сила; последното обстоятелство показва защо правото на главния прокурор да протестира решенията на ВСС пред административния съд е толкова важно, то може да се окаже единствената му защита. Ето защо, становището, че Конституционният съд може да отрече компетентността на ВАС (както постанови с решението) и да лиши от право на съдебна защита срещу незаконосъобразно освобождаване главния прокурор, ми се струва конституционно необосновано и житейски неиздържано. Под този зрителен ъгъл следва да се чете следващото изложение.

I. За правния характер на понятието “предложение” в Конституцията

1. В Конституцията има различни “предложения”

Не е известно конституционно определение на понятието “предложение”. Очевидно е, че в Конституцията то се използва с различно значение. Абсурдно е да се твърди, че предложението на една пета от народните представители да се гласува недоверие на Министерския съвет (чл. 89, ал. 1) или предложението да се проведат разисквания по поставено питане (чл. 90, ал. 2) имат същата правна природа, която имат предложението за назначаване на ръководител на дипломатическо представителство в чужбина (чл. 98, т. 6) или предложението за назначаване на главен прокурор (чл. 129, ал. 2). Очевидно е, че става дума за различни по своята правна природа и функции актове, за които Конституцията използва един и същ термин. Използването в Конституцията на еднакви термини за различни актове подсказва, че е възмож- но използването на различни термини за еднакви по своята природа актове. Решаващ трябва да бъде не повърхностният езиков анализ (решение или предложение), а правната същност и функции на акта.

2. Всяко “предложение” е решение Погрешно е разбирането, че решението да бъде направено предложение и самото предложение са два различни акта. Разглеждани като речеви актове, всички предложения са решения. От една страна, те са екзерситиви— съдържат решения в полза или против определен начин на действие (решение да предложат...); от друга страна, едновременно с това са и комисиви—задължават своите автори към определена линия на поведение (да предложат...). Както отбелязва Остин (Джон Лонгшоу), връзката между екзерситив и комисив тук е така тясна, както между значение и подразбиране. Казано на езика на интересуващия ни тук проблем, всички упоменати предложения са решения. Всяко предложение предполага решение, решението подразбира предложение. От логическа, а следователно и от правна гледна точка предложението не може да бъде отделено от решението да бъде направено. Двете са единен акт независимо от възможното техническо, канцеларско оформление в два различни документа. По своя правен характер всяко предложение е решение.

3. Не всяко решение е акт на административен орган

Всяко предложение е решение, но не всяко решение е акт на административен орган. От правна гледна точка посочените по-горе примерно предложения се различават съществено помежду си. Различен е конституционният статус на техните автори (не всички са административни органи), компетенциите на последните (не всички имат управленски компетенции), целите и функциите на техните актове. Така например субектът по чл. 89, ал. 1 от Конституцията (една пета от народните представители) не е административен орган. Органите, които издават предложенията по чл. 98, т. 6, чл. 100, ал. 2 и чл. 129, ал. 2 от Конституцията, обаче са административни органи.

Отделно може да бъде обсъждана подвижната и сложна материя на политическите (на управление или парламентарни) актове, както и разбирането за имунитета срещу съдебно обжалване, с който те разполагат. Според мен тук това не се налага от предмета на делото.

4. Процесните предложения се различават помежду

Неизбежно е обаче констатирането на съществено различие от конституционноправна гледна точка между включените в предмета на делото предложения—по чл. 98, т. 6 и чл. 100, ал. 2, от една страна, и предложението по чл. 129, ал. 2, от друга страна. Това различие формално юридически се изразява в обвързващата сила на предложението за прези- дента и практически има значение за преценката на правния интерес от самостоятелното му обжалване, независимо от указа на президента. Един кратък съпоставителен анализ на уредбата потвърждава това.

5. Предложенията по чл. 98, т. 6 и чл. 100, ал. 2 Първите две предложения са отправени до президента в качеството му на носител на основни конституционни функции в областта на международните отношения и в областта на отбраната и въоръжените сили. В двата случая няма съмнение, че органът, който прави предложенията (Министерският съвет), е висш административен орган; че той има конституционно установени управленски компетенции в посочените две области (чл. 105, ал. 1 и 2 от Конституцията); че целта и функциите на направените предложения е упражняване на властническите му правомощия в областта на международните отношения и отбраната. Следователно няма съмнение, че тези предложения са актове на администрация, независимо от това, дали и доколко са административни актове според легалната дефиниция на чл. 2 ЗАП. По отношение на тяхната правна сила за президента накратко трябва да се отбележи следното:

5.1. Президентът може да откаже да издаде указ. Конституционните правомощия, както и утвърденият в международното право статус на държавния глава произтичат от държавния суверенитет и разкриват особеното място на президента в осъществяването на международните отношения и отбраната. В този контекст следва да бъдат разглеждани и правомощията на президента по чл. 98, т. 6 и чл. 100, ал. 2 от Конституцията. Той може да откаже да се съобрази с предложението на Министерския съвет и този отказ не съставлява нарушение на Конституцията.

5.2. Министерският съвет и президентът имат съвместна компетентност. Следователно в двата случая предложенията на Министерския съвет са поставени в зависимост от указа на президента; последният също разполага със значителни компетентности в съответната област. Конституционната уредба обвързва компетенциите на двата органа, т.нар. съвместна компетентност (така изрично и Решение № 13 от 30 септември 1999 г. по к.д. № 9 от 1999 г. (ДВ, бр. 88 от 1999 г.). Израз на тази съвместна компетентност е и изискването за приподписване от министър-председателя или съответния министър като конститутивен елемент за действителността на указа— чл. 102, ал. 2 от Конституцията.

Възможно е да възникват конфликти между двата органа при упражняването на съвместната им компетентност, но не са предвидени правни механизми за евентуалното им разрешаване. Остава открит единствено пътят за разрешаване с политически средства в рамките на общото конституционно задължение за взаимодействие между властите.

6. Предложението по чл. 129, ал. 2 Съществено различна е уредбата на предложението по чл. 129, ал. 2 от Конституцията. От гледна точка на органа, който го прави, то е акт на “висш административен орган, който осъществява ръководството на структурите на съдебната власт”—Решение № 8 от 15 септември 1994 г. по к.д. № 9 от 1994 г. (ДВ, бр. 78 от 1994 г.). От гледна точка на правната му сила обаче то се различава съществено. Правомощието на президента да назначава и освобождава председателите на Върховния касационен съд, Върховния административен съд и главния прокурор по предложение на Висшия съдебен съвет е изолирано. Това правомощие не е обвързано с каквото и да е участие на президента в организацията и функционирането на съдебната власт. Докато участието на президента в назначаването и освобождаването на посланици и генерали е обосновано от отговорните му функции в областта на международните отношения и отбраната, правомощието му в сферата на съдебната власт има предимно символично значение.

6.1. Президентът не може да откаже да издаде указ. Поради тази причина повторното предложение по чл. 129, ал. 2, изр. последно от Конституцията има дефинитивен, окончателен характер. Абсурдно е да се твърди, че то има само подготвителен характер и не поражда правни последици. Президентът не може да откаже назначаването или освобождаването при повторно направено предложение—Конституцията го лишава от каквото и да е право на преценка в този случай. Формулата “не може да откаже” е само една по-мека редакция на изрично конституционно задължение. Неизпълнението на това задължение е нарушение на Конституцията и е санкционирано с конституционноправна отговорност—чл. 103, ал. 1 от Конституцията.

6.2. Президентът е конституционно задължен. Конституционният съд е имал възможност obiter dictum да констатира наличието на такова задължение и символичния, престижен характер на президентския указ по чл. 129, ал. 2 от Конституцията. В Решение № 13 от 25 юли 1996 г. по к.д. № 11 от 1996 г. (ДВ, бр. 66 от 1996 г.) съдът, като разглежда приемането на чл. 129, ал. 2 от Конституцията във Великото народно събрание, изрично отбелязва: “Възприета е идеята назначаването на председателите на ВКС и ВАС, както и на главния прокурор да се извършва от президента по предложение на Висшия съдебен съвет, като на президентския указ да се придаде преди всичко престижен характер—затова, ако първия път президентът откаже по съображения за целесъобразност, т.е. счете за неподходящи предложените кандидатури, при повторно предложение от страна на Висшия съдебен съвет той да е длъжен да издаде указ за назначаване” (курсив мой—Т.Т.).

Следователно президентът е длъжен да изпълни решението на Висшия съдебен съвет. При повторно предложение подписването на указа не е конституционно право, а конституционно задължение на президента. Разбира се, това задължение не може да бъде гарантирано manu militari, но липсата на принудителна изпълняемост на решението не променя неговата същност.

7. Административен акт “в собствен смисъл” няма

Казаното дотук разкрива същността на предложенията по чл. 98, т. 6, чл. 100, ал. 2 и чл. 129, ал. 2 от Конституцията като актове на администрация, издадени в рамките на конституционно установена компетентност на съответните органи. Разбира се, това не отговаря на въпроса, дали тези актове са административни актове “в собствен смисъл”. Такъв тип квалификация е доктринална абстракция без практическо значение. Конституцията и законите на страната не съдържат общо определение на понятието “административен акт”.

Наистина в чл. 2 ЗАП се съдържа определение, но, както е посочено там, само за “индивидуален административен акт” и само “по смисъла на този закон”. Това определение няма предимство пред по-общия, генерализиращ език на Конституцията и не изключва конституционната допустимост на други административни актове с други характеристики и по други закони.

II. Подлежат ли предложенията на съдебен контрол от страна на ВАС и в случаите, когато президентът е издал указ въз основа на тях

8. Принципът на чл. 120, ал. 1 8.1. Не само административните актове подлежат на съдебен контрол. В Конституцията изрично е посочено, че “Съдилищата осъществяват контрол за законност на актове и действия на административните органи”—чл. 120, ал. 1. Това означава, че са обхванати всякакви актове независимо от техния вид и теоретична квалификация—Ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus. С развитието на правовата държава принципът на съдебния контрол над администрацията се прилага все по-широко. Ето защо изключенията от този принцип трябва да бъдат тълкувани и прилагани ограничително.

8.2. Конституцията разграничава “актове на администрацията” от “административни актове”. Аргумент за това е и следващата алинея на чл. 120, според която гражданите и юридическите лица могат да обжалват всички административни актове, които ги засягат, освен изрично посочените в закона. В рамките на чл. 120 са употребени две различни понятия—“актове... на административните органи” (тук могат да бъдат обхванати решения от различен характер, както и договори, сключени от администрацията) и “административни актове” (като властнически изявления), очевидно със различно съдържание. Следователно съдебният контрол по чл. 120, ал. 1 от Конституцията е поначало допустим за всички актове на администрацията, включително предложенията, независимо дали последните могат да бъдат определени като “административни актове”.

Впрочем в съвременното европейско право е безспорно, че актовете на администрацията не са всички и непременно административни актове (Chapus, R., Droit administratif gйnйral, tome 1, 11e йdition, Montchrestien, Paris, 1997, p.479). 9. Конституцията допуска изключения Несъмнено спецификата на управленската дейност, както и на дейността на други органи на държавна власт налага в някои случаи изключването на определени категории актове от съдебен контрол. В българското административно право тази възможност произтича от самата редакция на чл. 120, ал. 1 от Конституцията. Употребена е нечленуваната форма “актове”, което дава възможност по законодателен път да бъдат изключени някои от тях. В този смисъл са и разпоредбите на чл. 34 ЗАП и чл. 7 ЗВАС.

10. Върховният административен съд е компетентен да тълкува и прилага закона

10.1. Законодателят определя кръга на обжалваемите актове. В този смисъл следва да се тълкува и чл. 125, ал. 2 от Конституцията. Според него “Върховният административен съд се произнася по спорове за законността на актовете на Министерския съвет и на министрите, както и на други актове, посочени в закона”. Нека напомня, както личи от чл. 120, ал. 1 от Конституцията, не всички актове на Министерския съвет подлежат на съдебен контрол. Конституцията изрично делегира на законодателя да определи кои актове на Министерския съвет и кои “други актове” са подсъдни на Върховния административен съд. Доколкото компетентността е предоставена на последния, единствено той може да определи дали и кога предложенията по чл. 98, т. 6, чл. 100, ал. 2 и чл. 129, ал. 2 от Конституцията подлежат на съдебен контрол. В рамките на действащото законодателство (чл. 5, т. 1 и 2 ЗВАС: “Върховният административен съд разглежда жалби и протести срещу актове на Министерския съвет”, съответно “жалби и протести срещу решения на Висшия съдебен съвет”, виж и чл. 34, ал. 1 и чл. 92, ал. 2 ЗСВ) само административният съд може да прецени обхвата на законовите норми.

10.2. Обхватът на изключенията подлежи на тълкуване. Този подход се обуславя от многообразието и спецификата на издаваните актове и предполага предоставянето на по-широка дискреция на правоприлагащите органи в конкретизирането на нормите. Например езикът на чл. 7, т. 2 ЗВАС, според който “не подлежат на разглеждане от Върховния административен съд актове, с които се осъществява външната политика, отбраната и сигурността на страната” (сравни с чл. 34, т. 1 ЗАП—“актове, свързани непосредствено с отбраната и сигурността на страната”), предоставя доста широки граници на преценка на съда. Само той е компетентен да реши кои актове следва да бъдат изключени от съдебно обжалване, като това важи и за предложенията по чл. 98, т. 6 и чл. 100, ал. 2 от Конституцията.

10.3. Наличието на правен интерес се решава от съда. Единствено ВАС е компетентен да прецени дали и кога е налице правен интерес от обжалването на акта. Доколко възприетата от него практика (виж например опр. 1552-1999- ВАС, 5-чл. състав, Административно правосъдие, 1999, 2, с. 103) може да бъде отнесена към предложението по чл. 129, ал. 2 от Конституцията или променена е изцяло негов въпрос, който той решава самостоятелно.

11. За конституционното разпределяне на компетенции

11.1. Компетентността на ВАС е конституционно установена. Трябва да се има предвид, че компетентността на ВАС да се произнася за законността на актовете на Министерския съвет и на други актове, посочени в закона, е конституционно установена—чл. 125, ал. 2 от Конституцията. Адресат на нормата е Върховният административен съд, а препращането към “актове, посочени в закона” показва, че разширяването или стесняването на кръга на неговата компетентност е предоставено на законодателя.

11.2. Конституционният съд следва да се самоограничава при тълкуването на чл. 125, ал. 2 от Конституцията. Недопустимо е той да ограничава конституционно установената компетентност на ВАС, като изключва по тълкувателен път едни или други актове от съдебен контрол. Това право не му е дадено от Конституцията. По мое мнение от материалноправна гледна точка Конституционният съд е пазител на принципа за всеобхватност на съдебния контрол срещу необоснована активност на законодателя—творец на изключенията. Духът на конституционното правосъдие трябва да е насочен към все по-широк обхват на съдебния контрол над актове на администрацията в съответствие с принципа на правовата държава.

11.3. Компетентността на Конституционния съд е само за конституционосъобразност. От процесуалноправна гледна точка Конституционният съд разполага със своя, сравнително ясно очертана компетентност по чл. 149 от Конституцията. Тази компетентност по отношение на различни категории актове поначало е ограничена единствено до проверка на тяхната конституционосъобразност, но не и до тяхната законосъобразност. Това личи от категоричната разпоредба на чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията: Конституционният съд се произнася по “искане за установяване на противоконституционност на законите и на другите актове на Народното събрание, както и на актовете на президента”.

11.4. Конституционният съд поначало не контролира законосъобразността на актовете. Следователно Конституцията ясно разграничава компетентността на двата органа (Конституционен съд и ВАС) в две насоки: по линия на контролираните актове (ratione materiae); по линия на твърдените пороци. Конституционният съд контролира само актове на парламента и президента. Той не контролира актове на Министерския съвет и Висшия съдебен съвет. Последните са от компетентност единствено (чл. 92, ал. 2 ЗСВ) на Върховния административен съд. Конституционният съд контролира конституционосъобразността на актовете на парламента и президента, но не контролира тяхната законосъобразност.

12. За конфликта на компетенции 12.1. Конституционната уредба е източник на конфликти. Уредбата, включително и по това дело, показва, че е възможен конфликт между компетенциите на Конституционния съд и ВАС. Такъв конфликт може да възникне първоначално като конфликт на интерпретации (например различно тълкуване на чл. 125, ал. 2 и/или чл. 129, ал. 2 от Конституцията), да се прояви в конфликт на компетенции и да завърши с конфликт на решения.

12.2. Конституционният съд в отделни случаи проверява и законосъобразността. По мое мнение, когато незаконосъобразни предложения по чл. 98, т. 6, чл. 100, ал. 2 и чл. 129, ал. 2 от Конституцията завършат с указ на президента, Конституционният съд се произнася по тези укази като съд по фактите (ако бъде надлежно сезиран по чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията). Компетентността му включва и проверка за законосъобразност на предложенията. Противоречието, което съществува между поддържаното тук разбиране и разпоредбата на чл. 92, ал. 2 ЗСВ, според която ВАС е “единствената инстанция”, компетентна да се произнася по законосъобразността на актове на МС и ВСС, е само привидно. Законовата норма не може да бъде противопоставена на конституционното правомощие за проверка конституционосъобразността на указа, а последната по необходимост включва и проверка на законосъобразността. Обратното разбиране би стеснило контрола за конституционност само до проверка на подписа на президента, което особено в хипотезата на повторното предложение на ВСС по чл. 129, ал. 2 от Конституцията е безсмислено.

Въпросът за законосъобразността на предложенията е преюдициален по отношение на издадения указ. Отношенията между органите на изпълнителната и съдебната власт, от една страна, и президента, от друга страна, са конституционни по своя характер и тяхното законосъобразно осъществяване е условие за конституционосъобразността им. Ето защо в случаите, когато предложенията са последвани от указ на президента и този указ е оспорен пред Конституционния съд, последният се произнася и по законосъобразността на предложенията.

13. За приложимото право В преценката си за конституционосъобразността на указите Конституционният съд ще се ръководи от Конституцията. Не е излишно да се добави обаче, че при преценката на законосъобразността на предложенията, съответно на тяхната действителност, съдът следва да се ръководи както от действащите в страната закони, така и от общи и утвърдени за европейското конституционно и административно право и правосъдие принципи. Прилагането им (принципът на законността и презумпцията за действителност на акта, изискването за правна стабилност и оправданите очаквания на правните субекти, теорията за фактическия функционер и за външната видимост на акта) елиминира нищожността на издадени от некомпетентен орган актове и гарантира несмущаваното функциониране на държавното управление. Разумното и държавническо прилагане на тези принципи е задължителен елемент както на конституционното, така и на административното правосъдие. Ето защо некомпетентността на неправилно конституирания ВСС например не винаги означава, че постановените от него актове са нищожни. Съдът разполага със значителна свобода на преценка да приложи посочените принципи и да отхвърли искане за обявяване на постановените актове за нищожни. С такава възможност разполага и Конституционният съд при преценка на конституционосъобразността на издадените укази.

14. Заключение Поради изложените съображения смятам, че диспозитивът на решението по това дело трябва да гласи:

“Предложенията по чл. 98, т. 6, чл. 100, ал. 2 и чл. 129, ал. 2 от Конституцията са актове на административни органи по смисъла на чл. 120, ал. 1 и чл. 125, ал. 2 от Конституцията.

Съгласно чл. 125, ал. 2 от Конституцията кръгът на подчинените на съдебен контрол актове на Министерския съвет и на Висшия съдебен съвет се определя със закон. По силата на чл. 125, ал. 1 тълкуването и прилагането на закона е конституционно установена компетентност на ВАС, която включва и преценката за правен интерес от обжалване на акт, последван от указ на президента.

Указите, издадени въз основа на предложенията по чл. 98, т. 6, чл. 100, ал. 2 и чл. 129, ал. 2 от Конституцията, подлежат на контрол за конституционосъобразност пред Конституционния съд по реда на чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията. При проверката на конституционосъобразността на указите Конституционният съд е компетентен да провери и законосъобразността на предхождащите ги предложения, независимо дали такава проверка е правена от друг орган преди това.”

Съдия: Тодор Тодоров

Людмил Нейков С това особено мнение изразявам своите резерви относно допустимостта на поисканото тълкуване на разпоредбите на чл. 98, т. 6, чл. 100, ал. 2 и чл. 129, ал. 2 от Конституцията, чрез което да се даде от Конституционния съд отговор на въпроса, дали подлежат на съдебен контрол от страна на Върховния административен съд посочените в текстовете “предложения”, вкл. и в случаите, когато президентът на републиката е издал вече указ въз основа на тях.

Считам, че отговор на този въпрос не може да бъде даден от Конституционния съд по реда на задължителното тълкуване на разпоредбите на чл. 98, т. 6, чл. 100, ал. 2 и чл. 129, ал. 2 от Конституцията.

Искането по пътя на задължителното тълкуване да се даде отговор на въпроса, възможно ли е упражняването на съдебен контрол върху посочените актове, е основано на липсата на изрична уредба по този въпрос в конституционната разпоредба, чието тълкуване се иска. Искам да подчертая, че поначало се противопоставям на такова тълкуване на Конституционния съд, което замества липсваща конституционна или законодателна уредба. Това би означавало създаването на нова конституционна уредба, равнозначно на допълване на Конституцията, каквото правомощие Конституционният съд няма.

В случая обаче няма и липса на конституционна уредба. Конституционният законодател изрично е регламентирал възможността за съдебен контрол на актовете на Министерския съвет и на министрите, както и на други актове, посочени в закона. Това е направено с разпоредбата на чл. 125, ал. 2 от Конституцията. Посочен е и компетентният за това орган в лицето на Върховния административен съд, който осъществява върховен надзор за точното и еднакво прилагане на законите в административното правораздаване и да се произнася по споровете за законност на актовете на Министерския съвет и на министрите, както и на други актове, посочени в закона (в случая чл. 5, т. 2 от Закона за Върховния административен съд).

Упражняването от компетентния съд на регламентирания от Конституцията съдебен контрол, при сезирането му със съответната жалба, предпоставя преди всичко преценка за допустимостта на подадената жалба. При тази преценка съдът проверява и дали е насочена жалбата срещу административен акт. Ето защо дали подлежат на обжалване актовете на Министерския съвет и на министрите, както и други актове, посочени в закона, е въпрос, по който Конституцията е определила Върховния административен съд за компетентен орган да даде отговор. Недопустимо е по пътя на исканото тълкуване на посочените текстове от Конституцията да се дава отговор на въпрос, който е конституционно уреден, макар и в друг текст на

Конституцията, а още по-малко по този начин Конституционният съд да изземва от Върховния административен съд правомощия, предоставени му от конституционния законодател.

Съдия: Людмил Нейков Румен Янков Конституционният съд е сезиран да тълкува: а) какъв е правният характер на разпоредбите на чл. 98, т. 6 и чл. 100, ал. 2 от Конституцията в частта им по “предложение на Министерския съвет” и разпоредбата на чл. 129, ал. 2 от Конституцията в частта є “предложение на Висшия съдебен съвет” и б) подлежат ли тези предложения на съдебен контрол от страна на ВАС и в случаите, при които президентът вече е издал указ въз основа на тях.

Назначаването на изброените в горните текстове длъжностни лица става с решение на МС или ВСС, последвани от президентски указ. На общоприет език двата акта, постановени в определена последователност от време, юристите наричат сложен фактически състав, породен от съвместна компетентност.

В чл. 98, т. 6, чл. 100, ал. 2 и чл. 129, ал. 2 от Конституцията е посочено, че президентът издава укази за назначаване на определена категория длъжностни лица по предложение на МС и ВСС. От друга страна, за правомощията на МС трябва да се изхожда от съдържанието на чл. 114 от Конституцията: в изпълнение на законите да приема постановления, разпореждания и решения, а за Висшия съдебен съвет от чл. 131 от Конституцията— решения и предложения.

Човешката дейност, в т.ч. и юридическата, е рационална. Разумът изключва да се приеме, че кадровите решения на МС и ВСС, които трябва да бъдат последвани от президентски указ, се вземат от колективните органи, сами за себе си, на безцелно събрание за обсъждане на кадрови въпроси. Напротив, решенията се вземат, за да бъде направено предложение на президента. Предложенията са иманентно присъщи на решенията, те са инкорпорирани в тях. Решението не може да се подразбира без предложение и обратно.

В крайна сметка тълкуването, което би трябвало да се направи на първо място, е, че думите “решение” и “предложение”, употребени в конституционните текстове, нямат самостоятелно значение. Те трябва да бъдат възприемани в езиков смисъл (граматично и семантично) общо като акт на административен орган, който е едната съставка на сложния фактически състав за назначаване на длъжностните лица от президента. Този извод безусловно може да се направи пряко за актовете на ВСС по чл. 131 от Конституцията, който ще бъде обсъден по-долу.

Решението по к.д. № 2 от 2002 г. според мен е изградено на погрешна основа. Налага се кратък коментар на неправилните постановки.

За първа предпоставка на решението съдът е изходил от определение на доктрината за административен акт, “като властническо изявление на административен или друг овластен орган, направено въз основа и в изпълнение на закон, пораждащ непосредствено правни последици, чието изпълнение е скрепено с правна принуда”.

Разпоредбата на чл. 120, ал. 1 от Конституцията определя, че съдилищата осъществяват контрол за законност на актове и действия на административните органи. Вижда се, че тя борави с понятието “актове на администрацията” в широк смисъл. От тази гледна точка работната дефиниция на съда “пораждането на непосредствено правни последици, чието изпълнение не е скрепено с принуда” не може да бъде атрибут на всички административни актове. Според хипотезата на чл. 120, ал. 1 от Конституцията достатъчно е те да са издадени от овластени органи в изпълнение на техните конституционни задължения, които да пораждат промени в чужда правна сфера. Тук трябва да се има предвид, че понятието не трябва да се тълкува рестриктивно, ако се твърди, че България е правова държава—чл. 4, ал. 1.

По-нататък, за да обоснове извода си, че предложенията не са административни актове, съдът започва да търси аргументи там, където не трябва. Така решенията на МС или ВСС се определят като несамостоятелен акт, различен от предложението, и се разчленява единното понятие (решение и предложение). Оттук насетне няма нещо по-лесно на съществителното “предложение” да му бъде отречена юридическата квалификация “административен акт”. То е определено само като “подготвително действие”.

Впрочем за какъв подготвителен характер на решението на ВСС може да се говори при наличие на разпоредбата на чл. 131 от Конституцията, според която решенията (за назначаване на редови магистрати) и предложенията по чл. 129, ал. 2 се приемат с тайно гласуване. Кое подготвително действие се взема с тайно гласуване, ако не е решение в собствен смисъл?

Що се отнася до третия абзац на диспозитива на тълкувателното решение , считам, че с него съдът е създал нова конституционна норма. С приповдигната фразеология, събрана в едно изречение “Правната и националната сигурност, международния престиж на Република България и изключително значими публични функции...”, е формулирана забрана ВАС да упражни конституционното си правомощие по чл. 125 от основния закон да разглежда административни актове. Явно за Конституционния съд отсъствието на съдебен контрол е гаранция за правна сигурност.

Впрочем тълкувателното решение по този начин не държи сметка, че в страната държавната власт се разделя на законодателна, изпълнителна и съдебна—чл. 8 от Конституцията; че ВАС осъществява върховен надзор за точното и еднакво прилагане на законите в административното правораздаване и че преценява законността на актовете на МС, както и на други актове, посочени в закона—чл. 125 от Конституцията.

Доколкото трябва да бъде предложено тълкуване, считам, че то трябва да е със следното съдържание:

Предложенията по чл. 98, т.6, чл. 100, ал. 2 и чл. 129, ал. 2 от Конституцията по смисъла на чл. 120, ал. 1 и чл. 125, ал. 2 са административни актове.

Върховният административен съд по силата на чл. 125, ал. 1 от Конституцията тълкува и прилага закона и преценява дали е налице правен интерес да се обжалва акт, последван от президентски указ.

Указите, издадени на основание предложенията по чл. 98, т. 6, чл. 100, ал. 1, т.2 и чл. 129, ал. 2 от Конституцията, подлежат на контрол за конституционосъобразност от Конституционния съд, който има правомощие да провери и законосъобразността на предхождащите ги предложения, независимо дали такава проверка е правена от съдебен орган преди това.

Съдия: Румен Янков