Решение № 10655 от 26 ноември 2002 г. по административно дело № 6123 от 2002 г.

РЕШЕНИЕ № 10655 от 26 ноември 2002 г. по административно дело № 6123 от 2002 г.

Върховният административен съд в състав: председател: Венета Марковска, и членове: Светлана Йонкова, Боян Магдалинчев, Нина Докторова, Галина Солакова, при участието на секретар-протоколиста Росица Тодорова разгледа административно дело № 6123 по описа на Върховния административен съд—петчленен състав, за 2002 г., докладвано от съдията Галина Солакова.

Производството е по чл. 23 във връзка с чл. 5, т. 1 от Закона за Върховния административен съд (ЗВАС). Образувано е по жалба на Съюза на погребалните фирми в България, София, представляван от председателя на управителния съвет Петър Лазаров Мицов, срещу разпоредбите на чл. 7, ал. 6 и § 2 от заключителните разпоредби на Наредба № 21 за хигиенните изисквания за изграждане и поддържане на гробищни паркове (гробища) и погребване и пренасяне на покойници, приети с § 7, т. 3 и § 18 от Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 21 от 1984 г. за хигиенните изисквания за изграждане и поддържане на гробищни паркове (гробища) и погребване и пренасяне на покойници, издадена от министъра на здравеопазването и обнародвана в “Държавен вестник”, бр. 59 от 2002 г.

В жалбата се поддържа незаконосъобразност на атакуваните текстове поради противоречие с императивните изисквания по чл. 12 и чл. 15, ал. 1 от Закона за нормативните актове (ЗНА) и § 11 и чл. 20 от Закона за народното здраве (ЗНЗ). Сочат се нарушения на чл. 44, ал. 2 от Указа за прилагане на ЗНА и несъответствие на разпоредбата на § 2 от Наредба № 21 за хигиенните изисквания за изграждане и поддържане на гробищни паркове (гробища) и погребване и пренасяне на покойници с регламентацията на чл. 8, ал. 2 от Закона за общинската собственост (ЗОС) във връзка с чл. 21, ал. 1, т. 13 и чл. 22, ал. 1 от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА). Твърди се, че въведеното изискване по чл. 7, ал. 6 от наредбата е извън правомощията на министъра на здравеопазването,тъй като не урежда хигиенни норми и изисквания и санитарни правила към гробарите, а касае отношение между тях и организациите, които стопанисват гробищните паркове. Разпоредбата на § 2 от наредбата се атакува като издадена извън предоставената на министъра компетентност по § 11 и чл. 20 ЗНЗ и противоречаща на чл. 44, ал. 2 от Указа за прилагане на ЗНА.

Ответникът по делото—министърът на здравеопазването, чрез процесуалния си представи- тел старши експерт Митушева оспорва жалбата, като излага подробни доводи за законосъобразност на атакуваните разпоредби в писмена защита и моли жалбата да бъде отхвърлена като неоснователна.

Върховният административен съд, петчленен състав, като прецени предпоставките за допустимост и основателност на жалбата, с която е сезиран, и взе предвид доказателствата по делото и доводите на страните, с оглед на изтъкнатите отменителни основания по чл. 12 ЗВАС приема следното:

По допустимостта на жалбата: Съгласно прогласения в чл. 4, ал. 1 от Конституцията на Република България (КРБ) основополагащ принцип за законност, Република България е правова държава,която се управлява според Конституцията и законите на страната. От този принцип произтича изискването за конституционосъобразност и законосъобразност на всички нормативни актове, изграждащи правната система на държавата. Гаранция за неговото спазване е регламентираната с чл. 120, ал. 2 КРБ правна възможност на гражданите и юридическите лица да обжалват пред съдилищата всички административни актове—нормативни, общи и индивидуални, които засягат права, освен изрично изключените със закон. Подзаконовите нормативни актове са с неограничен кръг адресати, поради което в интерес на цялото общество е всеки правен субект да може да ги атакува като незаконосъобразни, като противоречащи на правна норма от по-висок ранг. Това е достатъчно материалноправно основание за наличие на процесуалноправния интерес, респ. допустимостта на жалбата, без да е необходимо обследване на обстоятелствата, сочещи на пряк и личен интерес от конкретно засегнати материални права на жалбоподателя. Съгласно чл. 13, ал. 1 ЗВАС жалба срещу нормативен акт се подава без ограничение във времето. Предвид това жалбата на Съюза на погребалните фирми в България се явява процесуално допустима.

По основателността на жалбата: Предмет на жалбата са две конкретни разпоредби—ал. 6 на чл. 7 и § 2 от ЗР на Наредба № 21 за хигиенните изисквания за изграждане и поддържане на гробищни паркове (гробища) и погребване и пренасяне на покойници, появили се в правния мир по силата на § 7, т. 3 и § 18 от Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 21 от 1984 г. за хигиенните изисквания за изграждане и поддържане на гробищни паркове (гробища) и погребване и пренасяне на покойници, издадена от министъра на здравеопазването (ДВ, бр. 59 от 2002 г.). С § 7, т. 3 се създава нова ал. 6 на чл. 7 от наредбата, а с § 18 се създава нов § 2 от ЗР на наредбата.

Текстът на ал. 6 на чл. 7 гласи: “Изкопаването на гробните места се извършва от лица (гробари), назначени от организациите, стопанисващи гробищните паркове”.Този текст е приложим както в случаите на полагане на покойник за първи път в гроб,така и в случаите на повторно и т.н. използване на гроб. И в двата случая на разкопаване на гроб (разгробване) е от съществено значение спазването на установените хигиенни и санитарни правила,с оглед париране възможността за разпространяване на зарази. Режимът на повторно използване на гроб е изрично регламентиран в чл. 14, ал. 1 и чл. 7, ал. 3 от наредбата,като оспорваният текст на ал. 6, чл. 7 от нея е в пряка връзка и пряка последица на визираната правна възможност в посочените две разпоредби. Спазване на хигиенните и санитарните правила при разгробването е от значение за здравето както на лицата, извършващи тази дейност,така и за трети лица, които макар и неучастващи в посочената дейност, могат да понесат последиците от неспазване на посочените изисквания.

Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 21 от 1984 г. за хигиенните изисквания за изграждане и поддържане на гробищни паркове (гробища) и погребване и пренасяне на покойници е издадена от министъра на здравеопазването на основание § 11 във връзка с чл. 20 ЗНЗ, видно от разпоредбата на § 1 от ЗР на наредбата. Правомощията на министъра на здравеопазването по § 11 ЗР на ЗНЗ касаят “издаването на наредби и инструкции по прилагане на закона,а съгласно разпоредбата на чл. 20 ЗНЗ министърът “установява задължителни хигиенни норми и изисквания и санитарни правила по всички въпроси на хигиената, радиационната защита и епидемиологията”. Законодателят е предоставил правомощията в горния смисъл “по всички въпроси на хигиената и т.н.”, т.е. касае се не за овластяване по конкретни въпроси, а общо такова в областта на правилата и изискванията, свързани с хигиената, радиационната защита и епидемиологията. Следователно атакуваното в настоящото производство изискване по ал. 6 на чл. 7, въведено от министъра на здравеопазването с Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 21, § 7, т. 3, попада в кръга на предоставената с чл. 20 ЗНЗ материална компетентност на административния орган—орган на централната власт. Нормата на ал. 6, чл. 7 от наредбата се явява законосъобразна, а жалбата в тази част—неоснователна, поради което следва да бъде отхвърлена.

Неоснователни са доводите по жалбата за противоречие на обжалвана разпоредба на чл. 7, ал. 6 с изискванията на чл. 12 и чл. 15, ал. 1 ЗНА. Съгласно чл. 12 ЗНА подзаконовият нормативен акт не може да урежда материя извън посочената в закона, а съгласно чл. 15, ал. 1— нормативният акт трябва да съответства на Конституцията и на другите нормативни актове от по-висока степен. С разпоредбата на чл. 7, ал. 6 от наредбата се въвеждат изисквания към лицата, които разкопават гробове, а именно: да са назначени от организациите, стопанисващи гробищните паркове. Така регламентираното изискване не противоречи на ЗНЗ, който е “нормативният акт от по-висока степен”, а е в съответствие с основната цел на закона, която съгласно чл. 1 ЗНЗ е “опазване здравето на населението и създаване на благоприятни условия за хармонично физическо и духовно развитие и дълготраен активен живот на гражданите, както и за подобряване възпроизводството на населението”. Безспорно препятстването на възникване и разпространяване на зарази от всякакъв вид и по всякакъв начин е действие по осъществяване на целта на закона. Разпоредбата е в унисон и с изискванията на Конституцията на РБ по чл. 4, ал. 2, чл. 15 и чл. 52, ал. 3, регламентиращи гаранции от държавата за здравето на гражданите, околната среда и живата природа.

Втората обжалвана разпоредба е тази на § 2 от ЗР на Наредба № 21 за хигиенните изисквания за изграждане и поддържане на гробищни паркове (гробища) и погребване и пренасяне на покойници, въведена с § 18 от Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 21 от 1984 г. за хигиенните изисквания за изграждане и поддържане на гробищни паркове (гробища) и погребване и пренасяне на покойници. Текстът на тази разпоредба гласи: “Условията и редът за стопанисване на гробищните паркове, организацията на траурните дейности, ползването на гробищните места и извършването на погребенията се регламентират с наредби на съответните общински съвети”, т.е. възлага се на други органи-общински съвети издаването на подзаконови актове, и то по приложението не само на ЗНЗ.

Подзаконовата разпоредба на § 2 от наредбата е приета, без да има законова делегация, поради което се явява издадена извън материалната компетентност на министъра на здравеопазването. Съгласно § 1 от ЗР на наредбата тя е издадена на основание § 11 във връзка с чл. 20 ЗНЗ, с които се предоставя правомощие на министъра на здравеопазването да издава наредби и инструкции по прилагане на закона, във връзка с установяване на задължителни хигиенни норми и изисквания и санитарни правила по всички въпроси на хигиената, радиационната защита и епидемиологията. Извън това правомощие министърът на здравеопазването не е овластен да приема разпоредби по прилагането на ЗНЗ, а на по-силно основание и по прилагане на други закони. Правомощията на общинските съвети са изрично уредени в ЗМСМА, от разпо- редбите на който същите черпят правата по овластяване за издаване на подзаконови актове, в конкретно визирани случаи по чл. 21, ал. 1, т. 13 и чл. 22, ал. 1 ЗМСМА.

Основателно се явява и наведеното в жалбата възражение за противоречие на разпоредбата на § 2 с изискването по чл. 44, ал. 2 от Указ № 883 за прилагане на ЗНА, съгласно който “с акта по предходната алинея не може да се възлага на други органи да издават актове по неговото прилагане”, като се касае за “акт по прилагане на закон” (ал. 1).

По изложените съображения Върховният административен съд, петчленен състав, намира обжалвания § 2 на наредбата за нищожен, тъй като е издаден извън материалната компетентност на министъра на здравеопазването, определена с чл. 20 във връзка с § 11 от ЗР на ЗНЗ. Предвид това и на основание чл. 29 ЗВАС следва да бъде прогласена нищожността на атакуваната разпоредба на § 2. Жалбата в тази част се явява основателна и следва да бъде уважена.

Предвид изложеното по отношение на обжалваната разпоредба на чл. 7, ал. 6 от наредбата, която се явява законосъобразна, жалбата като неоснователна следва да бъде отхвърлена.

Водим от горното Върховният административен съд, петчленен състав,

РЕШИ : Обявява нищожността на § 2 от ЗР на Наредба № 21 за хигиенните изисквания за изграждане и поддържане на гробищни паркове (гробища) и погребване и пренасяне на покойници, приета с § 18 от Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 21 от 1984 г. за хигиенните изисквания за изграждане и поддържане на гробищни паркове (гробища) и погребване и пренасяне на покойници (ДВ, бр. 59 от 2002 г.).

Отхвърля жалбата на Съюза на погребалните фирми в България, София, представляван от председателя на управителния съвет Петър Лазаров Мицов, срещу разпоредбата на чл. 7, ал. 6 от Наредба № 21 за хигиенните изисквания за изграждане и поддържане на гробищни паркове (гробища) и погребване и пренасяне на покойници, приета с § 7, т. 3 от Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 21 от 1984 г. за хигиенните изисквания за изграждане и поддържане на гробищни паркове (гробища) и погребване и пренасяне на покойници (ДВ, бр. 59 от 2002 г.).

Решението не подлежи на обжалване и влиза в сила от датата на обнародването му в “Държавен вестник”.

Председател: Вл. Славов